提要：中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，加快建立系统完善的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。环境保护是生态文明建设重中之重，建立最严格的环境保护制度是生态文明制度建设的必然要求，也是环境管理战略转型的重要内容。环保部陈吉宁部长明确指出，要进一步加强工业污染防治，强化排污许可在水环境管理中的核心地位，打通和环境标准、环境监测、环评、“三同时”验收、排污收费等制度的连接，推动事前审批和事中事后监管的有效衔接，实现全过程监管。
本报告以两省、九市、一县基层调研为基础，以在环境污染防治中发挥重要作用的环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污许可证、排污收费等五项制度为重点，对现行主要环境管理制度进行了分析与评估，得出如下主要观点：第一，环境管理制度是我国环境管理的重要抓手，历史作用功不可没。第二，一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求已不相适应，一是以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权利职能不匹配的责任和风险；二是制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题；三是制度安排环节多、程序繁琐，耗费较高行政成本；四是缺乏统领性基本制度及相互配合的制度体系构架，全过程管理目标较难统一。第三，环境管理制度改革关乎环境保护全局，既需要大刀阔斧，也要循序渐近。
本报告提出，环境管理制度改革应秉持“治理”和“效率”原则，进一步明晰制度目标和功能定位，理顺制度关系，完善和创新制度设计，充分发挥市场和社会作用，通过多元共治，全面提高环境管理制度在环境监管中的权威性和有效性，使环境管理向精细化方向发展，同时提高环境管理制度执行效率，降低制度执行成本。具体改革应从三方面着力：一是从提高制度效力上着力，通过减少源头审批，做实事中事后监管，推进污染源监管精细化；二是从提高制度协调性上着力，以排污许可证改革为核心推进监管制度无缝对接和协调一致；三是从提高制度体系综合管理能力上着力，逐步形成高效有力治理格局。
一、制度成效：环境管理制度是我国环境管理的重要抓手，历史作用值得充分肯定
经过40多年努力，我国主要环境管理制度在污染防治等方面发挥了积极作用，是几代环保人经过不断探索和实践积累下来的重要成果，也是环境管理的重要抓手，具有重要历史功绩。其积极作用集中体现在以下方面：一是为开展污染排放的事前、事中和事后全过程监管提供了有力手段；二是覆盖了从区域、流域到点源、面源的污染源监管；三是在推动污染减排和环境质量改善方面发挥了重要作用；四是在一定程度上树立了环保监管权威，提升了环保监管能力，推动了环保与经济发展协调。
二、制度问题：一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求不相适应
面对当前我国环境管理战略转型的新形势和新要求，现行环境管理制度存在以下突出问题：
（一）以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权责不匹配的责任和风险
1、审批制使环保部门不得不为企业环境风险担责
环境影响报告书实行审批制是我国环评体制改革过程中逐步形成的。从积极方面看，通过项目审批环节，监管部门能更加清楚地了解项目建设可能造成的环境影响，并对项目建设中的环境管理提出要求、给予把关。为此，长期以来环保部门围绕环评审批制度的健全和完善作了大量工作。然而，随着环保要求不断提高，环评内容不断扩展，环保部门审批工作任务日益加大。同时，环评报告内容包罗万象，具有较强技术性与专业性，加上各方面都希望报告书能够获得最终批准，环评报告编制单位为规避风险提出的环评措施越来越严格，许多甚至脱离现实情况、可操作性差。在这样的情况下，环保部门对环评报告审批无疑让自己背负了与本职不相称的巨大责任风险，建设项目一旦出现问题，环保部门则难脱其咎。在调研中，有工作人员形象地称之为“环评审批风险恐惧综合症”[2]，强烈要求取消环评审批。
2、审批制使相关方将追求环评报告形式上“原则通过”作为目标
由于一些地方政府存在发展至上的观念，环保部门受制地方政府，导致为环评而环评、为审批而审批的情况大量存在，环评制度风险防范的作用已被追求审批所冲淡，审批制致使环评沦为了建设项目的“买路条、敲门砖”。在一些欠发地区，环保部门甚至要按照地方政府要求想方设法保证项目通过审批。某省环保人员说，“环评现在已经成为一种智力游戏，环保部门帮助企业改本子，最终目的就是为了让建设项目通过评审流程。”项目环评批准通过后，政府、企业、环评单位均皆大欢喜，但项目建设竣工后企业是否落实环境影响报告书的要求和结论，不仅企业不关心，就连环保部门也很少有进一步的监督和管理要求。调研中，地方一些人员称目前环评政策是“认认真真走程序，扎扎实实走过场”。
（二）制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题
1、总量减排与环境质量管理目标关联不紧密
污染物排放总量控制制度并不是中国的首创，发达国家污染物排放总量控制通常是非常有限的、一定条件下的总量控制，如基于排污口和基于污染源的排放总量控制（如美国EPA的最大日负TMDL）、基于特定区域环境质量下的总量控制（也就是容量总量控制）、基于特定行业、特定污染源数目下的排放总量控制。发达国家在特定条件和区域下实施的污染物总量控制与环境质量改善是紧密挂钩的。
当前我国实施的污染物排放总量控制，不是以环境基本容量为基础,而是以排污目标总量为基础，根据企业申报排污量、地方经济发展水平、环保技术控制水平以及地方总量控制指标等因素而确定，然后再根据指标分配以及按比例减排的方式确定总量控制额度。在实践中，由于总量控制政策涉及全国各省区市，主要依靠行政手段来层层分解指标至市、县及排污企业，与地区环境容量、企业达标排放等不挂钩，加上污染物控制指标有限、统计基础薄弱、技术支撑不足，在一些地区总量控制变成了数字游戏，出现污染物减排目标实现了，但环境质量改善不明显的现象。
2、排污许可证制度目标和定位不明确，许可证是执法依据还是排污凭证？
排污许可证应当是排污单位的守法文书、政府行政管理部门的执法文件，也是其他政策手段实施的载体和基础。美国把排污许可证作为企业排污可法性文件，通过这个文件将各种法规、标准和对污染源管理的所有规范性要求传递给企业，企业必须严格执行许可证明确的各项要求，同时排污许可证是政府监管、执法的依据。
目前我国在国家层面对排污许可证缺乏系统指导，其目标和定位不够明确。许多地区实施的排污许可证仅是一个类似于营业执照的注册证，作为像卫生许可证、营业执照那样的一个基本条件来管理，而不是作为污染源全过程控制和污染监督管理执法的依据。许可证上只列出总量控制要求的几种主要污染物控制浓度和控制量，与收费、监测、执法等环节缺乏关联，难以满足实现环境污染监管和控制的要求。未来我国排污许可证是搞成一个类似于美国的企业污染源全过程精细化管理制度，还是基于目前各地搞的类似于营业执照的排污“身份证”，目前尚缺乏明确规定和系统思路。
（三）制度安排环节多、程序繁琐，耗费较高行政成本
各管理制度形成的时代、背景和要求各不相同，制度之间是相对独立的，并且归属于环保系统不同的部门。例如环评和“三同时”都建立于上世纪80年代，环评法（年颁布）中给予进一步明确和规范。污染物总量控制制度开始于上世纪80年代，主要针对区域、流域污染控制，但全面推行实施主要在年以后。排污许可证于上世纪90年代提出，主要以地方试点推行，国家层面尚未全面推行。我国环境管理制度总体起步较早，在其发展中，伴随着环境管理方向和重点的变化，这些制度或多或少、或快或慢地有所发展和变化，由此导致制度间协调和配合不紧密等问题突出，环评、总量、许可证等制度相对独立，自成一体，制度存在一定的交叉重复和错位。对于企业和环保监察部门来说，要分别接受或承担多项制度要求下的现场检查，环节多、程序繁杂，占用了大量行政资源，也增加了企业负担。
1、环评分类管理名录及报告书内容过多过细，耗费大量行政资源
近年来环保部不断修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，但环评分类管理名录仍然过多、过细，文件审批过程耗用大量行政资源。
统计数据显示，近几年，我国平均每年审批环评文件40万个左右，其中报告书约占5%，报告表45%，其余50%为登记表。登记表类项目虽然量大面广，但环境影响轻微，依法本不需要进行环评[3]。在调研中我们了解到，登记类项目中一些具体项目的环评就很不易操作。诸如学校、幼儿园、电影院、餐饮等都纳入环评范围，但在登记表中就无法体现污水怎么处理和由谁处理等。另外，关于社会服务业和房地产项目的环评审批，环评部门实际上不好管理、也无法验收。对此，中部某省环保部门建议，对建筑施工中所产生的粉尘、噪声等污染的防治管理最好交由建设部门负责[4]。
再如，城市道路本来大部分已经修建完成，但只有一段没有修，还要做环评报告书。类似的情况本可以按照登记表直接审批即可，但法律法规未能赋予环保部门相应的调整权限，从而无法实现从静态管理向动态管理的转型。
建设项目环评分类管理名录过多过细的结果导致环保部门事无巨细都要审批（备案），工作量大、任务繁重，因审批有时限要求，且专业性强，占用大量行政资源，降低了环保部门对重大环境影响项目审批的治疗白癜风最好的专科医院北京中科医院是假的吗
