法务部门应该在发挥主观能动性的基础上，综合主客观因素，实事求是地分析企业在不同发展阶段的具体情况，才能有效地确定本企业制度建设归口管理的范围
有的观点认为，法务部门归口管理企业内部制度，不过就是那么回事儿，主要的工作不就是制度的合法合规性审核吗?看看制度制定的主体、内容、程序是否合法，走走程序就行了。
不同的意见是，归口负责企业内部制度的牵头抓总、综合管理、协调服务，是一项非常挠头的工作，做少了不够，做多了可能过火儿了，费力不讨好。建设企业内部制度的观念和目标不同，归口管理企业制度建设的职责范围不一，法务部门面临的问题自然也迥然有别。
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什么是法务部门制度管理工作的具体范围?这是法务部门归口管理企业内部制度需要明确的首要问题。但是，答案从来都不是统一的。
无论是在观念上，还是实践中，企业法务部门在内部制度建设管理方面均存在三种典型的工作范围：
一是法务部门负责企业内部制度的合法性审核，其他方面的归口管理主要是制度建设的辅助性工作，例如组织编制制度计划、组织审议制度的会议、负责制度的印发、汇编制度文本等。
优点是，合法性审核是法务部门的拿手戏，制度规定是否违法，判断起来比较明确，符合专业的人做专业的事的原则，容易为起草部门理解。不足是，企业内部制度规定违法的条款比较少，归口管理只含合法性审核和制度制定的事务性工作，难以满足企业发展对提高制度建设水平的要求。
二是在合法性审核的基础上，法务部门还负责企业内部制度的系统性、适应性等内容的审核，包括但不限于审核新起草的制度与原有制度对某项业务的管理内容规定之间是否有冲突，新起草的制度对某项业务的管理权限和职责的划分是否与机构职责的划分有矛盾，新起草的制度是否符合企业的实际情况并预期能达到期望的效果，新起草的制度对有关业务管理的规定是否符合责权利一致的原则，等。
优点是，制度的审核内容相对完整，有利于建立一个相对完善的制度体系。不足是，由于审核的边界不可避免地超越纯粹的法律专业范围，要面对有的部门对法务部门“手伸得太长”的疑问，例如法务部门凭什么质疑市场部门起草的制度中的业务规定?而且是否能够完成制度全面审核的任务，依赖法务人员的综合素质、可以凭借的专家资源和良好的内部合作机制等条件。
三是法务部门负责企业内部制度的全面全过程管理，不仅包括前述两种工作范围，还包括制度的执行、监督和后评价等。这种情况，包含了前述两种情况的优缺点。不同的是，这种工作范围，有利于企业建立制度建设的闭环管理，最大限度地发挥制度建设对企业发展的作用，但是，对法务部门和相关配套条件的要求非常高。
以上其实是一个大概的区分，实际上各个企业集团的法务部门负责的制度管理范围并不一定如此清晰，可能跨越三种范围的任何一种或多种范围的某些部分。
选择什么样的制度建设归口工作范围，企业高层的意见和倾向、企业的内外部环境、法务部门自身的软硬件条件以及获得各方面支持的程度等都是很重要的因素。
企业内部制度建设目标的三个纬度
良好的法律，普遍的遵从，是亚里士多德对法治理想国的简单概括。制定良好的制度，得到企业全体成员的普遍遵行，自然是企业制度建设的理想。问题是一旦落实到具体问题，不同的看法就来了。
在理念上，制度是工具性的，还是建制性的?是管控第一，还是引入市场化理念,坚持开放性的方向?工具性的制度建设，制度只是实现某些管控目的的工具。建制性的制度建设，制度不仅是管控的手段，其本身也是企业完善管理的目标之一。
例如，外部监管法规对企业建立内部制度的要求越来越细;又如,年茅台对经销商的最低限价规定，遭到了监管部门的重罚。建制性的制度观，就是秉承创新、协调、共享、服务的观念，既注重管理的科学、规范、有效，更注意引入市场机制，让企业的各部门、子企业、员工、利益相关者充分表达意见，发挥各方面的灵活性、自主性和创造性，为促增长、增收入、帮贫困提供制度性关怀，真正使相关主体利益相连，荣辱与共，增强制度的生命力，并在此过程中，实现企业治理体系的现代化。
在形式上，企业要制定哪些制度?是只要满足法规对公司监管的要求就行，还是寻求制度的系统化、科学化?现在，有的地方政府正在推动民营企业的现代企业制度转型。
例如，湖南省《关于鼓励民营企业建立现代企业制度的意见》明确，年-年，每年省级重点推进户以上民营企业建立现代企业制度，对照《公司法》的规定和有关上市规定，查找企业产权界定、治理结构、运营管理等方面存在的问题和差距，推动律师事务所等专业机构为民营企业提供培训辅导，符合要求的民营企业列入各级金融办“新三板”企业后备库或上市企业后备库。企业因建立现代企业制度支付的法律顾问费等费用，由省中小企业发展专项资金给予不超过30%、最高不超过50万元的补助。就完备性而言，有上市计划的公司，对制度体系化的需求自然最为迫切。成熟的企业制度，不仅有利于企业自身，也利于整个社会的营商环境。不同时期，企业处于不同的发展阶段，对制度的需求是不一样的。集团化的企业都面临制度和机制现代化的命题。有时候企业制度建设真正的问题，并不是制度少的事，而是制度泛滥，人人深受其害，却无招架之力的问题。
法务部门归口管理制度，需要探索如何按照体系化的顶层设计，努力实现制度的精、简、实。这就需要充分发挥企业各部门和所属子企业的作用，群策群力，开展经常性地制度清理工作，平衡守成与创新的关系，注重制度的科学性、整体性、统筹性，真正做到与时俱进。
在内容上，企业制度建设的标准是什么?是立足自身，跟过去相比，寻求制度的自恰与适度，每天有进步就行?或者顾盼左右，跟着走，不冒尖，但在国内、行业内也不落后?还是不满足于在旧习惯里打转转，结合本企业实际，放眼世界，向一流企业学习?制度的面子是条款，里子是管理。管理无止尽，标准无答案。与技术方面的弯道超车不同，不少先进企业的制度建设是难以模仿的，因为制度不只是一纸文字，更是组成企业的人、环境和制度的统一体。
制度是管理实践的结晶，管理意识不到位，管理水平不到位，希望制定一个完美的制度，只能是空中楼阁，水中月，镜中花。确立制度建设的标准，核心是建立企业的管理标准。这与企业高层的意志有关，更与整个企业的愿景和文化有关。法务部门需要在实践中去摸索这个标准。从这个角度讲，不融入企业管理的血液中，法务部门是难以管理内部制度建设的。
法务部门归口管理企业制度的分权与制衡难题
首先，我们看看企业治理结构方面的“立法权”问题。一家矿业开发有限责任公司的大股东甲与小股东乙(持股超过三分之一)因为某种事由产生矛盾，在向国土资源部上报采矿权某些申请文件时，小股东不予以配合。问题是，这个申请文件必须经过小股东同意吗?
查阅公司章程，章程关于股东会决策事项基本照抄公司法，不能提供给甲作为决策的依据。这个时候会甲面临着三个问题。一个问题是，公司如果对采矿权的申请事宜进行规定，这个内部规定是基本管理制度，还是具体规章?相应地，应该由董事会还是经理决定?如果更进一步，考虑到采矿权对矿业公司的重要性，这个问题是否属于公司法第三十七条规定的“决定公司的经营方针和投资计划”中“投资计划”的一部分，而需要股东会决定?
第二个问题是，公司法是否允许公司就什么是基本管理制度和具体规章如何区分进行补充规定。公司有关这种区分的内部制度有什么样的效力?如果更进一步，则公司法第三十七条规定的公司章程规定的股东会的其他职权与第四十六条规定的公司章程规定的董事会的其他职权，是否任意性的授权条款?如果有限制，其限制边界在哪里?公司章程规定的股东会的其他职权是否包含可以通过限制或干预股权行使的决议，以约束在股东会未投赞成票的股东?公司法第四十九条规定，“公司章程关于经理的职权另有规定的，从其规定。”是否意味公司法关于经理的两项固有职权之一——“制定公司的具体规章”，也可以做出与公司法规定不同的安排?
第三个问题是，在公司法既无具体规定，公司也没有内部制度规定的情况下，能否适用民法总则第十条的规定，“民事主体从事民事活动，应当依照法律;法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违反公序良俗。”就是看看矿业公司过去对类似事项的处理，此外，还可以参考的，是查阅法院关于类似案件的司法裁判。所以，在企业治理结构方面，就首先面临这样的问题：公司法规定的基本管理制度与具体规章如何区分?
再看看，集团公司制度在子公司的“落地问题”。集团化企业的管理，最大的问题，莫过于“集而不团，管而不控”。如何将自己的管理意图通过制度，贯彻到子公司?是在子公司的章程中直接写明适用集团公司(大股东)制度(非全资的企业，需要参股股东的同意)，还是由子公司将集团公司的制度再重述和本土化?分子公司的利益与集团的利益如何协调?子公司制定的与集团公司制度不一致的规定，如何解决?国家电网、西门子等企业的方法是，子公司制定的例外条款，要经过集团总部的批准。还有的企业，则是子公司结合实际，根据集团规定制定自己的制度。
但是如果所有的子公司都制定例外条款或者完全自行制定自己的制度，说明集团制定的相关规定本身就存在着问题，尤其是集团的定位问题和集团的制度该管子公司哪些事务的问题。是一统江湖的制度，还是抓大放小的制度?有的时候，制度得不到有效落实，我们难免怀疑，这不是制度本身的问题，而是说，再好的制度，落实的人不行，也白搭。
但是，从另一方面讲，也可能恰恰说明在用人制度上还存在改进的空间。集团化管理制度的多和少、粗与细、宽与严，没有唯一的答案。套用一位企业领导的话，随着经济波动，企业的效益难免“狗一阵猫一阵”的随之而变。集团化企业的管理也难免有“一管就死，一放就乱”的循环。制度建设的目标，就是要确定集团管理的边界，规范集团的权力清单及其运行流程，避免在制度外使用权力，熨平管与放的周期，避免人为的集中力量“犯大错”。
总的来说，不同时期甚至企业发展的不同阶段，集团公司处理总部与子公司的分权、执行与监督等问题，都没有唯一的答案。法务部门需要注意这些问题，并在集团公司对子公司的控制制度中，重视反垄断或反不正当竞争等合法合规性问题。
最后，但依然非常重要的是，集团化企业的“立法部门化”问题。与国家立法的部门利益倾向一样，企业内部制度建设也存在部门化的现象。企业内部职能划分越专业，越细化，越构成某个部门关于某类制度的专属知识性的“制度权力体系”，导致制度的僵化。
法务部门作为归口管理部门，可以考虑建议公司设立超部门的制度建设委员会，或者类似机构，来负责协调制度计划，明确各个部门的制度建设职责;在制度审核中，通过座谈会、专家论证、员工参与等多种方式征求制度涉及的相关部门和子公司等各方面的意见，有条件的，可以引入外部专家参与论证，以完善制度和流程设计的纠错机制，增强审核的活力，提高审核的质量;通过制度明确起草部门对有关制度的宣传和执行的主体责任，明确违反制度的责任追究流程，加强制度执行的审计、评估或检查及相关信息化建设，推动制度执行的平等性和公平性，防止制度流于形式。
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