文
段曹钢
出于管理的需要，基层单位通常会编制供内部使用的制度汇编。以某校的《学生管理制度汇编》为例，其内容全面，几乎涵盖学生学习、生活等各方面的管理制度，实用性非常强。但是从该制度汇编中也可以看到，基层单位规章制度类文书中普遍存在一些问题，诸如文种误用，规章制度相互之间内容失调甚至矛盾，规章制度类文书本身不规范等。
基层单位规章制度类文书中的常见问题
1.文种错用，文种套用，文种缺失
规章制度类文书的具体文种较多，常见的有条例、规定、章程、办法、制度、公约、守则、准则、通则、细则、须知、规程等，每个文种都有自身的定义和适用范围，不能误用。一些基层单位习惯用“条例”，但是“条例”这一文种一般“用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度”（《中国共产党机关公文处理条例》，中办发〔〕14号），而在年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔〕14号）所规定的15个法定文种中已没有“条例”这一文种；同时，根据国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的有关规定，基层党政机关和企事业单位无权制发“条例”。然而该校的制度汇编中出现了《学生违纪处分条例》《注册志愿者管理条例》等以“条例”为文种的文书。通过互联网检索可以发现，诸如有关高校学生违纪处分的“条例”还真不少，这些都属于文种的错用。另外，在该校的制度汇编中，反映基层管理特点的“实施办法”和“细则”等文书缺失，体现大学生自我管理、自我约束发展趋势的公约类文书也没有，而且遗漏重要的上位规章制度，比如，被当作该校《学生校内申诉制度管理规定》依据之一的《普通高等学校学生管理规定》未被收入。
2.政出多门，交叉重叠，要求不一
一个单位内部有多个管理部门，每个管理部门分别承担不同的职责，可以根据各自的职责制定相关的规章制度，但是各规章制度的内容不应相互交叉或重叠，所提要求应具有一致性，否则执行者将无所适从，进而影响制度的执行效果。比如该校的制度汇编汇集了4个有关学生奖励的制度，由不同部门（学生处、教务处）在不同时期制定，分别是《学生奖励办法》《学生校外获奖奖励办法》《学生德智体能表现综合测评办法》《学生参加全国、省、市技能竞赛的若干规定》。这4个制度明显交叉重叠，其中的《学生校外获奖奖励办法》与《学生参加全国、省、市技能竞赛的若干规定》严重重叠，应予整合。又比如学生宿舍管理制度也有4个，分别是由不同部门（学生处、宿管中心）在不同时期制定的《学生宿舍管理办法》《学生夜间晚归、不归管理实施办法》《学生宿舍电脑使用管理规定》《学生网络管理办法》。其中的《学生宿舍管理办法》第六章为“学生自带电脑的管理”，与专门的《学生宿舍电脑使用管理规定》内容重叠。再比如该校的《学生晚自习管理办法》规定，所有班级的学生都必须参加晚自习（或上课），学生晚自习的时间为教学周每周日至周四晚18：40至20：20，晚自习地点为各班所在教室。这一规定与该校《图书馆管理办法》中有关阅览室晚上开放使用时间为18：00至21：00的规定无法衔接。
3.内容陈旧，不合时宜，失去效力
（1）规章制度内容滞后。社会总在不断发展变化，管理制度的内容理应随着时代的发展以及管理对象和管理方式方法的变化而变化，一些过时的规定应及时更新或废止，否则就会失去管理效力。比如年1月1日起生效的《国务院居住证暂行条例》对户籍政策作了重大调整，但该校的《学生户籍管理办法》仍沿用过去的户籍政策内容，未及时更新。又比如该校的《学生宿舍电脑使用管理规定》和《学生网络管理办法》都是年以前制定的，与当前智能手机、iPad、笔记本电脑普及，以及移动互联网普及的情况已经不相适应。继续用陈旧的制度管理新生事物，必然会出现失灵失控的问题。再比如该校的《教室规则》只规定了专属班级教室的使用要求，对于高职院校大力发展的实习实训室的使用却没有相应的要求，这是一个严重缺失。
（2）规章制度内容雷同。不同地区和行业的单位只有因地制宜地制定切合自身特点，反映地方或行业特色的规章制度，才能满足管理的需求。比如，该校是高职院校，其参照本科院校制定的《学籍管理规定》中主要是关于大一、大二学生学籍管理的内容，但是关于“2+1”模式中大三阶段学生的顶岗实习，保留学籍应征入伍，乃至休学创业就业等内容，却没有具体的反映。
4.个别规章制度涉嫌违背上位法规
（1）基层单位制定的规章制度不能违背国家法规。基层单位制定的规章制度如果违背国家或上级法规，将会被人质疑，失去效力。如，该校制度汇编中的《学生证、校徽管理办法》之（三），要求学生按规定佩戴校徽、携带学生证入校，学生证是学生参加校内各类考试的唯一有效凭证。这个“唯一有效”的规定，与国家关于大学英语等级考试（国考）须“携带本人准考证及身份证参加考试”的统一要求明显不符，有违上位法规。
（2）基层单位制定规章制度应依据得当。基层单位制定规章制度的依据不外乎上级要求和本地实际。如果上级有具体要求，应该遵守。比如该校制定《学籍管理规定》的依据是《中华人民共和国教育法》《教育部高等学校学生管理规定》《高等学校学生行为准则》等相关法规，但是教育部早在年就制定了《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》，该《办法》第五十五条明确要求：“各校可根据本办法，结合本校具体情况制订实施细则。对本办法如作原则变动，须报我部审批。”显然，该校的《学籍管理规定》没有直接依据该办法所提出的“结合本校具体情况制订实施细则”的要求，而是采用了间接依据，这是不适当的。
对基层单位制定规章制度类文书的建议
1.转变观念，落实以法规管人管事的要求
基层单位要转变观念，在学习国家的方针政策，调研本地实际情况的基础上，建立和完善相关规章制度，落实依法依规治理，以法规管人管事，充分发挥规章制度类文书在明确职责、规范行动、统一步调和宣传教育等方面的作用。
2.统筹兼顾，全面遵守国家和地方政策法规
基层单位必须依法依规制定规章制度类文书。第一，要以维护国家、集体的根本利益为前提，所制定的规章制度必须符合国家法律法规，符合党的方针政策。第二，制定规章制度要坚持履行法定程序，广泛征求群众意见，力求做到严肃、庄重、系统、全面。规章制度一经公布，应保持相对的稳定性。第三，部分针对性比较强的规章制度须根据国家政策的调整或实际情况的变化，及时按照法定程序予以修改或废止。
3.加强学习，提高规章制度类文书的规范性
规章制度类文书一般具有内容的约束性、制定的程序性、执行的强制性、发布的多样性、表述的简明性等特点。基层单位在制定规章制度时不仅应强调其内容的合理性、程序的合规性、对象的明确性、措施的有效性，还应重视各文种的差异，强调文本规范，结构严谨，条目完整，文字简洁，表述清晰。
参考文献：
1.柳宏《秘书写作》，高等教育出版社年版。
2.丁晓昌等《应用写作学》，南京师范大学出版社年版。
（本文刊于《秘书》杂志年第3期。）
（注：本文来源为《秘书》杂志及 《秘书》杂志纸质版为月刊，每期定价5.8元，年全年定价69.60元，全国各地邮局均可订阅，邮发代号：4-。
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