经过三十多年的快速发展，我国旅游业各要素都得到丰富与完善。目前，我国已有旅行社2万多家，星级饭店近1.4万家，各类旅游景区2万多家，这些传统旅游企业和旅游餐饮饭店、社会旅馆、旅游购物商店、旅游娱乐场所、农家乐以及旅游交通企业等几十万家相关企业和单位作为旅游市场的经营者，共同形成了我国巨大的旅游供给市场主体。进入年后，我国的旅游市场经营主体，在原先产品与服务供给基础上，又以惊人的速度向资本和渠道方向扩展，逐步形成了产品、资本和渠道相继推进的旅游市场经营主体的发展格局。
我国旅游市场经营主体的变化与发展取决于两股力量，一是旅游需求的力量，一是旅游产业融合的力量。我们知道，一个产业的市场经营主体数量的变化以及类型的演化，是与这个产业供给的需求基本面相关。需求创造供给，有什么样的需求就会有什么样的供给。
进入新世纪以来，伴随着我国工业化和城镇化的发展，旅游需求的规模在不断地增长，旅游消费逐渐成为我国居民重要的消费方式。
据统计，年我国的国内旅游人数为7.44亿人次，国内旅游花费只有亿元，出境旅游仅有万人次。到了年，我国的国内旅游人数达到36亿人次；出境旅游首次突破1亿人次大关，达到1.09亿人次；旅游花费约近4万亿元。我国居民高速增长的旅游需求和旅游消费能力，为旅游市场经营主体的规模扩张提供了有力的支撑。
不仅如此，在我国旅游需求规模增长的同时，旅游需求结构以及旅游需求类型也在不断地演化和深化。从旅游类型来说，我国的国内旅游也逐渐从观光旅游为主体不断地向观光旅游、度假旅游、休闲旅游、商务旅游、修学旅游、养老旅游等形态发展；从旅游组织方式来说，也逐渐从团队旅游为主体向团队旅游、散客旅游、自驾车旅游等形态发展。
旅游类型的演化和深化进而推进了我国旅游市场经营主体的类型演变，旅游新业态、新的旅游商业模式层出不穷，极大地推动我国旅游市场经营主体的变革。
在旅游需求规模扩张以及需求结构演变的影响下，旅游领域内的产业融合力量逐渐形成，旅游与其它产业的融合速度进一步加强，“旅游+地产”形成了旅游地产业，“旅游+交通”形成了邮轮业、自驾车营地业，“旅游+农业”形成了乡村旅游业，“旅游+商业”形成了旅游购物业，“旅游+媒体”形成了旅游传播业，“旅游+咨询”形成了旅游规划业，“旅游+通讯”形成了旅游电子商务业，“旅游+教育”形成了修学旅游业，“旅游+医学”形成了旅游养生业，“旅游+演艺”形成了旅游演艺业等等。
以空间移动为形式的旅游与提供生活服务的传统和新型产业的融合，使旅游形成了更加多样混合的产业融合。需求推动与产业融合两股力量形成的旅游产业，是一个多样混合的产业，这个多样混合的产业有两个重要的经济特征。
一是经营主体的企业功能不同。
在旅游产业领域内，各个经营主体的商业目标和企业功能存在着明显的不同，有的经营主体的商业目标是追求产品与服务的收益，有的是追求资本的收益，而有的是为了追求渠道的溢出效应。
从企业功能上说，在旅游市场经营主体中，有的经营主体是以旅游为主体经济功能的，有的却不是以旅游为其主要经济功能的，如各省在北京设立的驻京办事处，虽然也是以饭店经营主体出现，其主要功能并不是为旅游服务的。多数的工业旅游和乡村旅游的经营主体也是如此。至于打着发展旅游的旗号，搞地产开发的所谓旅游地产经营主体更是如此。
这样，旅游经营主体所具有的商业目标和企业功能的不同反映到旅游市场上，其表现出的经营行为也是不同的，这就为市场经营行为的规范以及行业管理带来一定的难度。
二是旅游产业的经济和技术边界更加模糊。
旅游产业是以旅游消费需求为核心形成的一个产业，它与其它产业以供给和生产为核心形成的产业边界具有明显的区别。我们所理解的一般产业是以供应链为串联的企业集合，而旅游产业是以需求链为核心的并联的企业集合，旅游需求的边界扩大，也必然推动旅游产业边界扩张。
在静态和短期内，我们可以根据旅游需求的类型确定旅游产业的边界，然而，从动态和长期发展来说，我们又很难掌控旅游产业发展的边界，这就为我们对旅游市场经营的管理和制度设计带来了困难。
国家旅游局副局长杜江在年全国旅游局长研讨班发表讲话称，当前旅游市场秩序还没有根本好转，影响旅游市场秩序的一些根本问题还没有解决，旅游服务质量还不能满足广大游客的需要，广大游客、旅游从业者和各级领导对旅游服务质量和市场秩序还存在许多不满意的地方。杜江认为，我国旅游市场存在的突出问题主要分为旅游市场经营主体、旅游市场消费主体、旅游市场监管主体三个方面，特别是旅游监管的职能和手段有限。
近年来，虽然各地政府通过人大立法的形式出台了地方旅游管理条例，但针对旅游发展各相关要素的市场监管，赋予各级旅游管理部门的监管职能也很有限，旅游监管手段也较少，充分显示了旅游市场经营主体以及旅游市场行业管理的困境。我国旅游市场经营主体发展的新态势，要求国家和旅游行业管理部门通过制度和政策创新来规范和促进其发展，然而，由于种种原因，制度创新以及政策设计具有滞后性，这就形成了一个重要的现象，我们旅游市场经营主体是在一个旧的行业管理制度下发育和运行的，形成了“大旅游”产业形态与“小旅游”管理制度、“混合旅游”经济形态与“单一旅游”管理制度之间不对称的产业与制度关系，最终形成了旅游产业经营主体发展的新态势与行业管理旧制度的博弈。
现象之一：农家乐与洋家乐
作为我国旅游体系的重要组成部分，乡村旅游当前处在一个高速发展的阶段。“农家乐”发端于郫县友爱乡农科村，上世纪80年代中后期，这里的老百姓见许多城市人跑到农村里寻求“返璞归真”，这些头脑灵活的农民便利用自己的农家小院办起了休闲园地，这就是农家乐的雏形。所谓“农家乐”就是以农村地区为特色，以农民为经营主体，以农民所拥有的土地、庭院、经济作物和地方资源为依托，以旅游、观光、休闲、度假活动为内容的一种社会经济活动，是农业经济体系的一个组成部分。“农家乐”不仅是一种以“吃农家饭、住农家院、享农家乐”为主要内容的旅游现象，更是一种“以城带乡，统筹城乡，城乡互动，相互促进”的城乡协调发展现象。事实证明“农家乐”确实带动了农村经济的快速发展，对加快全面建设小康社会的步伐、寻找解决“三农”问题的途径，发挥了重要的作用。
我们不可忽视“农家乐”对发展农村社会经济的重要作用，可以说，发展乡村旅游以及“农家乐”旅游经济形态对于解决我国改革与发展的深层问题，特别是城乡二元结构问题具有不可小视的力量，这也正是国家鼓励发展乡村旅游的重要原因。然而，我国乡村旅游以及“农家乐”的发展却面对着旧制度的制约，我国现行法律与制度是不支撑这种经济形态的发展的。
“农家乐”的经营方式一般表现为农民在自己的宅基地及其周围开辟园地、建造房屋，作为营业场所，或者干脆在自己的宅基地范围内又新建房屋用于营业。农民的住宅房屋与作为营业的场所是一体的，在物理上很难区分。而农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。依照我国《物权法》的法律性质会形成以下两个方面的问题：
一是宅基地的社会福利性与“农家乐”经营行为的矛盾。农村宅基地使用权具有生存保障的性质，是国家给予农户的福利，农民的宅基地的使用权是无偿获得的。而“农家乐”是经营性质的，不具有生存保障性质，也就是说“农家乐”用地不应是无偿的。
二是“农家乐”主体超出了农民范围。从“农家乐”投资的主体分析，农民个人或者合伙在农村兴办的“农家乐”应该占“农家乐”发展的主导，然而，现实是“农家乐”的投资主体不再限于农民，一些企业也开始涉足“农家乐”，成为投资经营的主体。主体的变化，进而使“农家乐”发展的社会意义大大降低，完全违背了国家解决农民发展问题的意愿。
农民作为旅游经营主体经营“农家乐”，尽管与现有法律制度相悖，但从解决“三农”这个社会问题来说，我们还可以认同它的存在，但是，最近在我国出现的“洋家乐”这种现象，甚至有些地区将这种现象作为“农家乐”的升级转型的样板大力推广，则是令人费解的事情了。不论是我们的学界、商界以及政府，包括新闻媒体都对这种现象给予了高度评价。
我们可以看到“洋家乐”的发展所带来的经济和社会效益，也可以认同“洋家乐”给我们带来的乡村旅游发展的理念，但如果从法律与制度角度，从旅游经营主体的法律规定角度，“洋家乐”是不是我国旅游发展的选择方向呢？
现象之二：修学旅游
作为旅游类型的重要组成，不论从历史还是当今社会看，修学旅游都是一个重要旅游形态。
据世界旅游组织统计，世界修学旅游市场在世界旅游市场的比重占到了20%左右，由于修学旅游具有特殊社会意义，世界各国政府都通过制度和政策设计推动本国修学旅游的发展。进入年，随着国内旅游的发展，修学旅游在推崇教育事业发展的我国得到了快速发展。通过旅游获得知识已成为多数家庭的一个教育选择，为此也带动了我国修学旅游以及研学旅游市场的发展。
修学旅游和研学旅游是通过旅游或旅行的形式实现其教育目的，必然涉及到旅游与教育两大领域：从教育来说，修学旅游是一种教育形式，读万卷书不如行万里路，通过旅游可以获得书本之外更多的知识；从旅游来说，修学旅游也是旅游形态的重要组成部分，在世界旅游市场上占有重要地位。
由于修学旅游具有教育和旅游的双重作用，经营主体可以是教育机构或教育企业，也可以是旅游行业或旅游企业。然而，这些经营主体其主要活动是办学还是办旅游，在实际中是难以确定的。如果是办学，那就需要教育部门认证，如果是办旅游，旅游部门应加以监管。
目前我国大多数教育机构、留学中介或者其他机构都涉及修学旅游相关业务，但都不具备经营旅游的资质。教育性质的修学旅游和商业性质的修学旅游，共同混合在我国的旅游市场之中，成为我国旅游市场的一个重要现象。
由于无法确定修学旅游的经营主体，更无法判别这些经营主体经营行为的教育性质还是商业性质，修学旅游一直是在一个超越制度约束的市场环境中运行与发展。国家相关部门没有对修学旅游的经营主体进行规范，也没有对修学旅游产品做出具体的规定，这就出现了两个问题：
一是由于缺乏经营主体和经营门槛的限定，各个留学、语言培训机构都可以组织游学夏令营，这些商业机构组织的以盈利为目的的夏令营，不受教育、旅游等主管部门管理，整个游学市场鱼龙混杂，监管几乎处于空白地带。近两年，有很多学校或者留学机构等都开始做海外游学团，很多留学机构都是和国外的学校合作来开展修学旅游项目；
二是修学旅游价格并不透明。一般是由主办方根据市场“潜规则”制定，并不需要相关部门审批。《中国旅游报》曾对修学旅游市场价格做过调查：亚洲线路的价格普遍在两万元左右，欧美修学游产品普遍在2.5万元以上，而一些高端线路甚至能达到6万元以上，几乎是传统旅游产品的两倍。即使主题相同的修学旅游线路，不同机构的报价也相差甚大，譬如同为两周的美国游学项目，便宜点的收费约为3万元，高一点的收费则超过4万元。
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