中国党政干部分类管理制度改革的理性-政治逻辑
作者简介：魏姝，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。
提要
建国伊始至改革开放之前，中国干部人事制度基本体现了政治控制逻辑；之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而体现理性化逻辑的改革一旦弱化了政治控制，或者说如果无法建立相应的政治控制机制则往往处于停滞状态。循着这一逻辑，党政干部分类管理制度改革之所以历经近30年难以取得重大进展，最主要的原因在于执政党一直未能寻找到相应的政治控制机制——中观层面主要指分设政务类和业务类公务员后如何实现党对业务类公务员的有效管理和控制；微观层面主要指如何协调职位分类制度下形成的高度专业化公务员队伍的专业化行为逻辑与科层原则之间的冲突。
[关键词]党政干部分类管理改革理性-政治逻辑
从年明确提出要在我国建立干部分类管理体制至今已过去了近30年的时间，其间年颁布的《公务员法》通过把公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类而向职位分类制度迈出了关键性的一步。年7月，《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》(以下简称“两个管理规定”)终于正式颁布实施，但职位分类制度设计中一些关键性的问题仍然处于未知状态，在关键性的问题解决之前，公务员的职位分类制度仍然难以真正落地。改革开放以来，中国的干部人事制度在很多方面都进行了根本性的改革，为什么干部分类管理制度改革、特别是中观和微观层面的分类改革历经近30年的努力仍然步履维艰？如何解释这背后的逻辑？
学术界已有的相关研究大多是从改革存在的问题入手来分析的，并且这些研究大多是针对分类管理改革的某一个方面展开的，而从整体上解释干部分类管理改革进展缓慢的研究还不多见，如朱迪俭博士的《公务员分类改革的僵局及其破解》。
学术界在分析政府改革难以推进时，最常用的是利益博弈分析，认为党政干部分类管理改革之所以难以推进，是因为干部分类管理有损干部利益，从而遭致党政干部群体的反对和抵制。回顾改革开放以来的干部人事制度改革，一些改革的难产的确可以据此得以解释，但显然，简单的利益博弈分析无法解释大部分的干部人事制度改革。此外，这种利益分析一个基本假设前提是把干部群体看作一个整体，而忽略了其内部的利益分化与面对改革时不同的态度和行为逻辑。本文将在现有研究的基础上提出一个基于“理性—政治”双重逻辑的分析框架，用以分析中国的干部人事制度改革进程，解释党政干部分类管理制度改革的困境。
基于“理性—政治”双重逻辑的分析框架
与企业人事管理相比，公共人事管理重要的特征之一是需兼顾公共利益、组织利益和组织成员利益的平衡。而“公共利益”则表现为公共部门应能够积极地回应公民的需求和偏好，按照多数人的意愿行使公共权力、提供公共物品。这一点在现代政治体制中主要是通过“事务官向政务官负责，政务官向选民负责”的责任链条来实现的。
在中国的制度背景下，由于在制度安排上公务员的权利保障机制刚刚起步，普通干部群体在上述三方利益博弈中往往处于弱势地位，从而博弈的焦点便集中于体现公共利益的“政治控制”与体现组织利益的“理性化”之间的权衡。理性化体现的是科学管理精神，它要求在政府人事管理中体现现代官僚制的基本特征。政治控制体现的是对民主价值的回应，它要求在政府人事管理中通过一系列的制度设计确保公务员能够回应公众的需求。在中国背景下，由于政治民主化程度不高，政治控制维度往往更多地体现为执政党核心通过对官僚群体的控制实现其意志，从而建立起受执政党控制的、回应执政党要求的公务员队伍。
显然，理性化和政治控制在很多方面是相互冲突的：理性化强调的是照章办事、非人格化，而政治控制强调的是听命于政务官；理性化强调的是公务员的知识、能力和绩效，政治控制强调的是政治上的忠诚可靠;理性化强调的是专业化，从而形成按照专业标准、遵从专业责任逻辑行动的技术化官僚，而这必然侵蚀来自政务官的政治控制。
回顾建国以来中国干部人事制度的发展不难发现，改革开放之前的干部人事制度基本体现了政治控制逻辑。之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而在这一过程中，“政治控制”逻辑虽然在改革开放初期有明显减弱，但总体上仍然居于主导性的位置。这主要体现在两个方面：一是“党管干部原则”不断被重申和强化；二是从体现两种方向的改革措施之间的关系来看，体现理性化逻辑的改革如果弱化了政治控制，或者说如果无法建立相应的政治控制机制则往往处于停滞状态。也就是说，中国一方面需要一个职业化的、专业化的公务员队伍，以满足现代政府管理的专业化、效率要求；另一方面又需要一个受执政党控制的、有“回应性”的公务员队伍，以满足政党型国家的需求。
双重逻辑下的中国干部人事制度改革
(一)政治控制逻辑下的干部人事制度
从年获得执政地位伊始，中国共产党一直面临一个矛盾，即一方面其宏伟的国家建设目标和计划体制需要一个强有力的官僚组织作为支撑，另一方面其革命的意识形态又使其始终对各种官僚组织保持警惕和批判的态度。因此可以发现在毛泽东时代存在着两种相互矛盾的进程:一方面是大型科层组织的建立与理性化的努力，另一方面是持续不断的各种反官僚化、甚至是反理性化的努力。
首先，20世纪50年代中期之后，当大规模的干部录用和晋升完成之后，“德”的重要性开始日益凸显，到文革期间，更是达到前所未有的高度，“对党来说，‘德’意味着政治忠诚和可靠”。大批出身于社会底层的、受教育程度很低的农民和工人得以录用和任命。其次，这一时期还不断开展了以控制官僚为目的的各种运动，从控制的意向上来说，这些运动更为强调的是通过运动改造干部的世界观、提高其思想水平、改善其工作作风、强化党的领导。再次，年，中共中央颁发《关于加强干部管理工作的决定》，逐步建立起了分部分级管理干部的制度，从而在横向上实现了执政党对各类干部的有效管理和控制，在纵向上实现了权力的高度向上集中。
(二)走向理性化的干部人事制度改革
中国的干部人事制度在改革开放以后开始了去政治化的过程，而逐渐体现出理性化的追求和逻辑。这主要体现在以下三个方面：
1、从革命干部到技术官僚
年中央正式提出了“干部四化”的方针，年建立了老干部离退休制度，之后开始了大规模的领导群体更替，“革命化”即“德”的要求强调在“文革”中没有参与派系政治、不是文革的获益者，并且其重要性也逐渐让位于“能”。然而由于当时尚缺乏切实可行且具有公信力的测量“能”的方法，因此现实中选择了另外一个容易测量的标准，即受教育水平。这种以学历和年龄为主要晋升标准的做法在某种程度上体现了一种非政治的功绩制导向，中国干部群体开始了从“革命干部到技术官僚”的嬗变。年公务员考试录用制度逐步建立以来，这种竞争性的选拔录用制度在高等教育迅速发展的支撑下，逐渐塑造了一个“精英化”的干部队伍。
2、以功绩制为主导原则的干部考核和激励制度
从20世纪80年代中期开始，中国各级政府组织人事部门逐渐掌握了一套对官员的政绩进行评估的方法以及以此为基础的奖惩制度。与此同时，也颁布实施了一系列干部考核方面的规定。年以后，特别是邓小平“南巡”讲话之后，“压力型体制”日趋明显，逐级淘汰的政治锦标赛模式逐渐形成，鲜明地体现了功绩制原则。功绩制原则的另一个体现是竞争性选拔干部制度的建立，以“统一考试”替代了“酝酿”。此后，公开选拔和竞争上岗在各地普遍展开，通过竞争性选拔得以任用的干部比例不断上升。
3、建立了制度化的干部培训制度
年，中宣部、中组部发布《关于加强干部教育工作的意见》，从而开始了重建干部培训制度的进程，此后一大批与干部教育培训相关的制度、政策相继出台。伴随这些制度规范的颁布实施，一个包括各级党校、行政学院、干部院校到各级各类部门培训机构在内的庞大干部教育培训网络建立起来，培训对象覆盖了党政干部、国有企业经营管理人员、专业技术人员。培训内容也从早期的强调意识形态教育发展为意识形态教育和知识能力并重。
4、干部管理的制度化水平不断提升
改革开放以来，干部人事管理的制度化水平不断提升。一方面一套完整的公务员法律法规体系基本建立以来；另一方面，执政党也不断颁布实施以党政领导干部为对象的各种党的管理规章、红头文件，基本上形成了与公务员法律法规体系相互对应的关系。
(三)政治控制逻辑主导下的理性化改革
改革开放后的干部人事制度改革虽然呈现出上述走向理性化的趋势和努力，但是政治控制的逻辑并未减弱，并且在总体上一直居于主导地位。这可以从以下几个方面表现出来：
1、不断强化执政党对干部的监督与控制
在前述理性化改革的同时，特别是新世纪以来，执政党密集颁布实施了一系列旨在加强和完善干部监督和控制的政策措施。具体见下表：
从现实中的干部控制机制来看，从毛泽东时代的引导性控制模式到邓小平时代的约束性控制模式，再到江泽民胡锦涛时代的综合控制模式，已逐渐形成了一种立体式的干部控制机制。年年底，习近平当选为新一任党的总书记，从其执政三年多的实践来看，执政党对干部的政治控制进一步加强，致使不少公务员开始发出“公务员不好干了”的感慨。
2、“党管干部原则”不断被重申并且其含义有所拓展
现在意义上的“党管干部”主要是由江泽民在年全国组织部长会议上提出来的，此后，这种意义上的“党管干部”概念在党的文件中被广泛使用，不断得到明确和反复强调，并在两个方面取得了进展：一是“党管干部”原则的应用范围不断扩大，二是“党管干部原则”得以法律化，年颁布的《公务员法》不仅明确写入了“党管干部原则”，而且也突出了干部“管理权限”的概念。
3、以政治控制确保理性化改革的方向
综观改革开放以来的各项干部人事制度改革不难发现，那些以理性化为方向的干部人事制度改革中，大凡进展顺利的都伴随着相应的强化政治控制的措施，相反，如果找不到恰当的确保政治控制的机制，改革则会陷入停滞状态。因此，我们可以观察到一方面实行了竞争性的公务员考试录用，另一方面将其限于低阶职位且通过报考资格限制、考试内容的设计等方面体现执政党的领导和控制；一方面大量引入现代绩效评估的技术和方法，另一方面执政党掌握着绩效合同的设计制定权；一方面在晋升中实行竞争性选拔，另一方面强调在竞争性选拔中“组织考察”、“党委讨论决定”的重要作用；一方面大力推行干部培训，另一方面又保持传统的调训方式。
党政干部分类管理制度改革步履维艰
循着上述逻辑，干部分类管理制度改革，特别是中观和微观层面的分类改革，之所以历经近30年难以取得重大进展，最主要的原因在于执政党一直未能寻找到相应的政治控制机制。
(一)中观层面干部分类管理制度改革对政治控制的挑战
年党的十三大提出了分设政务类公务员和业务类公务员的设想，这样的制度安排意味着执政党主要负责政务类公务员的管理，而业务类公务员则实现“国家化”、“职业化”，不再由党直接管理。中观层面的干部分类管理试探性地采用了两种截然不同的分类路径:一种是在执政党颁布实施的各种以“党政领导干部”为管理对象的政策文件中，暗含了把党政干部从纵向上分为党政领导干部和一般干部两大类，从而大大扩展了党直接管理的干部的范围，以强化对干部的政治控制。
另一种是《公务员法》中把公务员分为领导成员公务员和非领导成员公务员，以及聘任制公务员。而其余的分类管理制度都没有建立起来，目前大多数对《公务员法》的解读也都对领导成员和非领导成员的划分讳莫如深，这种犹豫、含糊和有些混乱的分类显示出对分设政务类公务员和业务类公务员的担忧，而微观层面的干部分类管理制度改革进一步加剧了这种担心。
(二)微观层面干部分类管理制度改革对政治控制的挑战
微观层面，中国干部分类管理改革的目标是逐步建立职位分类制度，在职位分类制度下，一般会形成专业性很强的职系、职组，一旦进入某个职系职组，其职业生涯基本上遵循的是“烟囱式”发展模式，即一般会一直沿着最初进入的职系职组向上晋升，一直到高级职位，而基本没有跨职组的交流。这样就形成了一个高度专业化的公务员队伍。
一般认为，所谓专业指的是“(1)一个合理的明确的职业领域；(2)一般需要高等教育，起码通过了学士水平；(3)为其成员提供了一个终身的职业”。Mosher教授在分析美国政府中专业化的影响时认为，政府中的各个专业通常与组织本身的边界保持一致；在组织内部会形成一个个精英集团，他们控制了机构的运行，尤其是影响机构的政策以及较高的内部声望；在可能的范围内，它可以控制雇员政策以及个别的人事行动；它为它的成员提供机会、保证和职业化的雇用系统的保护。高度专业化的公务员的行动往往遵循专业逻辑，即基于专业知识、专业经验和专业标准采取行动，他们一般拥有更多的专业自主权，其激励资源的分散进一步加剧了其行动的专业逻辑。这事实上反映了科层制组织中层级化原则和专业化原则之间内在的冲突。
发达国家在公务员职位分类制度建立后，特别是在由于高等教育普及化、大量受过高等教育的专业人士进入公务员队伍之后，也面临着这一职业化和民主、政治控制之间的冲突。为了缓解这一冲突，发达国家主要在三个方面对公务员制度进行了改革：一是设立了高级事务官序列，二是通过建立代表性官僚制来提高公务员对社会的回应性，三是建立了对公务员的社会控制机制。
当今中国干部群体已大部分由受过大学本科教育的精英组成。但是由于中国干部制度的如下特征，他们还没有成为高度职业化的群体：首先，中国尚未建立以横向的专业化分工为基本特征的职位分类制度；其次，中国公务员制度中有公务员交流的制度设计，并且由于在很大程度上把交流作为锻炼培养干部、遏制腐败的重要手段，因此公务员有着较高的岗位轮换比率，并且这种交流、轮换基本没有类别的限制，在这种体制下培养出来的是复合型、适应性强的通才。然而一旦职位分类制度建立起来，必然伴随而来的是关于跨类交流的限制，上述高度职业化与政治控制之间的张力和冲突就会呈现出来。那么在中国的制度背景下如何缓解这种冲突呢？前述发达国家所采用的三种方法中，后两种方法指向的都是民主和回应性，显然与中国背景下的政治控制指向有着明显不同。而第一种方法也因为我们尚未建立分设“政务类公务员和业务类公务员”的制度，而无法实现。
从近日颁布实施的“两个管理规定”来看，主要采取了以下三种方法来缓解这一冲突：首先，“两个管理规定”都特别强调了“坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先”。而根据《关于加强对干部德的考核意见》，“对干部德的考核……以对党忠诚、服务人民、廉洁自律为重点，加强政治品质和道德品行的考核……考核干部的政治品质，主要考核干部在政治方向、政治立场、政治态度、政治纪律、党性原则等方面的表现”。其次，“两个管理规定”中并没有对专业技术类和行政执法类内部作进一步的职组、职系的区分，这就意味着到目前为止，中国公务员的横向分类仍然是非常粗的，其专业化程度很低，距离真正的职位分类制度还很远。再次，“两个管理规定”中虽然都规定公务员转任一般在各大类内部进行，但是又都对跨类转任预留了制度化的通道，无论原来的职务层次如何，转任后必须要从最低职务层次干起，任职时间和工资也重新起算，意味着在相当长的时期内中国不会起建立公务员职业发展的烟囱模式，也不会发展出一个高度专业化的公务员队伍。中国在走向职位分类制度的道路上缓慢前行。
文章来源：《学海》.5
责任编辑：王婷
预览时标签不可点