编者按
考核管理是个世界难题。考核不是为了考核而考核，为了管理而管理，考核的目的不在于冷冰冰地得出一个结果，而在于解决问题，提高效益，促进发展。“管理是第一生产力”的论断，在法院内部照样适用。管理工作做得好，每个审判部门与审判法官都能发挥自己的专业技能，把案件处理得既合法又合理，法院也因此成为人民群众满意的法院。法院内部管理工作做不好，可能会阻碍审判人员正常审判职能的发挥，甚至产生负向引导作用，案件的审结只能停留在理论层面，现实中当事人乃至相关群众都难以接受裁决结果，法院因此成为制造不和谐音符的一个起源。如何改革和完善法官管理制度，以期达到审判工作廉洁与高效的双重目标，是目前法院系统亟待解决的问题。
简评现行的法官管理制度
文
陈瑞华
本文节选自陈桂明主编《中国特色社会主义司法制度研究》
目前，在几乎所有各级地方法院所制定的“目标量化管理规定”与“年度考核办法”中，“审结案件数”“结案率”“上诉率”“投诉申诉率”“上级法院发改（发回重审和改判）率”“调解率”“超期结案数”等，都属于较为重要的量化管理和考核指标。
这种数字化管理模式中的加分和扣分，直接与办案人员的业绩考评结果有着极为密切的联系，而绩效考核的结果轻则影响法官的年终奖金、评优创先，重则影响法官的声誉、形象以及今后的升迁，甚至在极端的情况下，考核结论可能决定着一个法官是否适合担任审判人员的问题。既然加分意味着对法官审判行为的奖励，而扣分则意味着某种程度的惩罚，那么，这些考核指标究竟对法官的审判行为产生哪些引导作用呢？
第一，“审结案件数”、“结案率”和“超期审案数”成为考核标准，会引导法官在单位时间内不仅追求审结案件的最大数量，而且还会追求在尽可能短的时间内审结尽可能多的案件。这的确会促使法官减少不必要的拖延情况，提高办案的效率。但是，假如法官为满足这些考核标准而采取不适当的行动，那么，审判效率的提高和结案率的上升，就有可能带来审判质量的下降，更有可能促使法院不再严格遵守法律规定的诉讼程序。
第二，“调解率”和“撤诉率”的考核指标可能在自诉案件和附带民事诉讼案件中是非常重要的。这种硬性规定“调解结案率”和“当事人撤诉案件率”的做法，无疑会促使法官最大限度地追求以非诉讼方式来解决案件。但是，无论是当事人接受调解还是撤回起诉，这都属于“诉权”范围内的选择，当事人行使这些选择权需要以明智和自愿为前提，否则就背离了法律设立调解和撤诉制度的本来目的。在法官作出合理的努力而仍然无法调解成功，且也难以说服当事人撤回起诉的情况下，案件通过正式的审判程序进行审结，这应当是无可厚非的。而调解率和撤诉率的指标设定，却使法官因为承受到考核结果的压力，而不得不向当事人双方施加影响、诱导甚至压力，以便尽可能促使双方选择非诉讼的纠纷解决方式。这种迫使法官“揠苗助长”的考核机制，经常会导致那种“强迫调解”、“以判压调”甚至“胁迫撤诉”的现象出现，并最终使法律所规定的调解和撤诉程序难以得到实施。
第三，“二审发改率”指标的存在，通常会促使一审法官为减少二审法院发回重审和改判的情况，而选择各种变通的做法。例如，一审法官对于那些尚未结案的一审案件，主动向二审法院的法官进行“请示”和“汇报”，以求得到后者对该案件裁判结论的明确指示，从而按照这种指示作出裁决，这就使得一审裁判就已经体现了二审法官的意志和意见。这种发生在上下级法院之间的内部沟通做法，直接架空了上诉和抗诉制度，导致两审终审制名存实亡，上下级法院之间也难以保持最起码的内部独立。
第四，法院的无罪判决数量和适用比率，会引起刑事司法领域的不良连锁反应。以法院作出无罪判决的情况为例，迄今为止，法院假如对一个被提起公诉的案件作出无罪判决，负责起诉的检察机关在上级检察院组织的考核评比中会处于极为不利的境地，该检察院的检察长或者面临政绩不佳的评价，或者在职业前途上会受到不利的影响。而对负责审查起诉的检察官个人而言，各种不利的评价和影响可以说是“铺天盖地滚滚而来”。该检察官肯定会因此受到各种各样的审查，为此要反复地写出相关报告，并要向本院绩效考核、纪检监察等部门进行说明，甚至还要接受上级检察机关的审查，这还只是较为直接的后果。而作为间接的后果，检察机关很可能将该检察官打入另册，取消其评优创先的机会，在提拔使用上不作优先考虑，甚至调离所在的职能部门。
为了避免案件被作出无罪的判决，很多公诉人都会本能地对承办法官施加影响和压力，并为此采取各种私下的沟通、联络和说服行动。在中国现行司法体制下，法院刑事审判庭的法官与同级检察院的公诉人，几乎形成了极为紧密的“同事”关系。有时候，检察官与法官还有可能产生各种各样的利益关系，形成一定的“利益共同体”。在难以出现制度性流动的司法体制下，一个法官即便对于那些“事实不清、证据不足”的案件，也很难作出无罪判决。否则，就属于“不给检察官面子”“破坏检察官声誉”的行为。法官不仅会因此得罪某一检察官，甚至还会被当地整个政法界视为“异类”。
在更多的情况下，遇有“事实不清、证据不足”的情况，法院往往不作出无罪判决，而是建议检察机关撤回起诉，或者直接按照“疑罪从轻”的原则，作出“留有余地”的轻缓裁决。即便是二审法院，迫于检察机关和下级法院的影响，也不会轻易作出无罪裁决，而是大量适用“撤销原判、发回重审”的裁定方式。而在案件被发回下级法院之后，法院或者作出准许撤回起诉的裁定，或者从轻量刑。毕竟，这样的裁决方式会使检察官避免因为法院作出无罪判决而受到不利的考核结果，也使检察机关避免承受国家赔偿的后果。近年来发生的一些影响重大的案件，如云南杜培武案、湖北佘祥林案、河北陈国清案等，就都显示出这种裁判逻辑是存在的，而且在适用上具有一定的普遍性。
第五，量化考评机制评价功能具有单一性，难以科学的评估异质化程度很高的法官审判行为。任何评价体系都有自己的适用范围与前提，一旦超出则难以具备科学性。量化考评机制在本质上是管理学中的一种数字评估方案。它缺乏价值附加功能，或者说，它是一种价值缺失评价体系。这决定了它应当适用于过程与结果都比较同质化的领域，比如工作流程、成本投入、产品产出等基本相同的市场领域或者类似领域。在此，它可以发挥出独特功能，可以简单、直观而有效的评价相关行为人的业绩，还可以为完善某些流程环节提供扎实的数据依据，进而有效地提高生产力。包括审判行为在内的司法工作，与单纯的市场行为存在诸多不同，它是多重价值的复合体，整个过程充满了可变因素与特殊因素，是一个异质化程度非常高的过程。把审判活动理解为一个数学问题或者一种运动员的游戏，这样的时代早已结束。以刑事审判为例，犯罪社会学派认为，犯罪植根于社会，犯罪本身是社会问题的一种极端反映。这显现地表明了犯罪问题的复杂性，以及犯罪之间的异质性。法官不同时期都面临不同的案情、不同的当事人以及不同的诉讼请求。所以，案件的性质、司法过程的性质决定了简单的量化标准难以给出公正、科学的评估结果。正如谢尔曼所言，警察工作的评价体系不应诉诸单纯的数字，而应以内涵价值评价的体系为标准，同时应当充分考虑某些场景与行为的特殊性，不能简化为一刀切的简单数字。这对法官照样适用。
第六，量化考评机制的“价格指引功能”，容易引发法官审判过程中的恶意竞争甚至反鼓励作用。数字具有一种独特的魅力或者说是一种魔力，一种具有价格功能的魔力，它会引导执法人员去竞争甚至恶意竞争。而审判质量评价一旦转化为可以计算的数字，司法领域的数字竞争就会合乎逻辑的出现。在历史上，确实存在过法庭之间的竞争，如在亚当·斯密时代的英国，当时的法院可以收取手续费，各法院为了招揽更多的“生意”而努力做到更有效率和更加公正。但案件是不可能标准化地、大批量地生产出来的，包括审判人员在内的司法人员也就不可能有相应的充分竞争市场。在此前提下，如果仅以单一的量化考评标准，法官之间的恶意竞争就难以避免。不仅如此，如果审判组织的奖励皆以数字绩效为基础，绩效奖励必然成为引导审判工作的诱因，奖励多的工作才有人会积极去做，没有奖励或奖励低的工作项目，自然就无人问津，由此会造成绩效考核的“挑肥拣瘦”的反鼓励作用。比如法官们会争抢能产生“好效益”的案件等。比如容易调解、当事人容易服判的案件等。而那些产生“坏效益”的案件，比如当事人涉嫌“诉棍”，是“缠讼”之群、非常乐于上诉乃至申诉的人，法官们唯恐避之不及。因为法院的一些庭长握有案件的分配权，所以这往往成为诞生腐败的一个场所。
第七，量化考评机制的结果可能会超出立法规定的界限。通过积分尤其是不利积分，可能导致一个法官事业的提前终结。这显然违背了相关法律规范。比如，判决书出现错别字、标点符号用错一处扣1分；法律文书表述出现歧义一处扣5分；明显滥用法官自由裁量权的，出现一次扣41分……近日，重庆市第五中级人民法院发布的《案件差错追究办法》规定，法官出现差错将被扣分，扣分超过40分将被直接开除出法官行列，终身不得再从事审判工作。《法官法》第11条规定，法官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。由此可见，法官的任免权在同一级人大常委会，但这种考评机制却让地方法院的院长们实质上拥有了法官的“生杀大权”，这不仅违背了法官法的规定，也不利于审判机构的内部管理。
“中国的法治之路必须重视利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”法官管理制度这一极具中国特色的制度，其改革更要注重中国的司法实践状况。透过现象看本质，我们发现，法官管理制度的一系列问题，最突出的是司法裁判职能和司法管理职能的混淆。法院内部本有两个重要职能：一个是司法裁判职能，追求的是程序证明的逻辑；另一个是司法管理职能，追求行政管理基本逻辑，以垂直领导为运作方式。遗憾的是，业绩考核办法本为审判权的良性行使而设计，但其背后更多地体现为行政的逻辑，把行政管理的逻辑运用到司法裁判上，就出现了司法裁判职能与司法行政裁判的混淆。这是错误的根源。因此，改革与完善的思路是，“审判的归审判，管理的归行政”，两者职能分开。具体而言，制定并适用符合审判规律的、有效的审判质量考评机制。鉴于科学、合理的执法人员业绩考评机制，其功用远不限于一种执法激励，它会影响到司法公信力，影响到司法系统在现代社会中的社会功能。因此制定出合理、有效的审判质量考评机制，这能够在很大程度上消解违法违规办案的内在利益驱动力。我们从实用主义视角也会清晰地发现，在引导执法人员执法思路方面，相对于宏观的法律规范，现实的业绩考评机制发挥着更为直接的作用，它如同一个隐形标杆，引导着审判的方向并影响着最终的办案质量。也正是基于此，绩效考评机制虽然渺小的难登法律大雅之堂，但它却关乎整个司法系统的价值目标能否实现以及司法能否取信于民等重大问题。针对目前我国法官绩效考评机制科学性、合理性不足之现状，笔者建议实践部门考虑如下完善思路：
1．绩效考评机制要与审判宗旨相吻合
从价值取向上看，法院的审判应以追求公平正义为目标，而不是单纯地在数量上消灭案件。相应地，法官的业绩考评机制应以如何实现公平正当的裁判为起点与归宿；在具体办案过程中，要以程序是否公正为参考标准，比如当事人的参与程度；辩护意见是否被采纳以及理由是否充分；当事人的其他诉讼权利是否得到充分保障等。
2．业绩考评机制要符合审判机关的特点与审判规律
案件的审判是一项社会工程，并非制造一个产品那么简单，充满变数与不确定性是其本质特征。这就要求公众在分享案件侦破所带来的喜悦的同时，还需冷静而现实的接受案件不能双赢的风险。因此，与之相矛盾的一些指标比如上诉率的考评指标应当废止。
3．办案过程中，控制、减少“引发社会无序的风险”的能力，应当成为风险社会中法官考评机制中重要的指标
贝克在上世纪末撰文提出了“风险社会”的概念，指出风险社会悄然兴起。从法律视角来看，其特征在于，人类始终面临的自然灾害和其他危险，因行为范围、生活方式以及社会系统构成的变化而被转化成不可预知却可归责的问题，越来越超出自认倒霉、逆来顺受的层次，越来越具有侵权法意义上的风险性。在这样的背景下，防止法律制度固有的风险转化为人为的危险乃至危害，应当成为执法人员的重要行为指针。在依法治国的背景下，通过强化依法办案来提高法官控制风险的能力是不二之选择，比如法官的程序性裁定与决定以及最终的判决书，必须向利害关系人给出充分而必要的解释，换言之，必须足够说理性并指明相关的救济、监督渠道。这应列为办案合法性与正当性的考核指标之一。
陈桂明主编
定价：元书号：-7---2
中国人民大学出版社
本书精彩章目要览
中国司法权的宪法基础
审判独立原则的宪法功能
宪法规范体系中的法院、检察院和公安机关关系
法官、检察官的遴选制度及其完善
法院与党委、政法系统、地方政府、人大、媒体舆论监督的关系
从内部运行机制思考法院体制的改革
法官管理制度研究——以法官业绩考评制度为范例
中国特色社会主义检察制度研究
中国特色社会主义司法行政与法律服务制度研究
中国特色社会主义刑事司法制度研究
中国特色社会主义行政审判制度研究
因书结缘，与法同行
