我国生态环境监管体系的制度变迁逻辑与启示
文章来源
作者：
陈晓红（中南大学商学院、湖南工商大学大数据与互联网创新研究院）
蔡思佳（中南大学商学院）
汪阳洁（中南大学商学院）
文章刊发：《管理世界》年第11期
文章主要内容
摘要：生态环境监管是国家生态环境治理体系和治理能力的有机组成部分，也是生态文明建设的重要内容。本文在对我国区域环保督查制度实施效果评估的基础上，给出了该制度自年试点建立“区域环保督查中心”，到年六大中心全面组建，并于年调整为“区域环保督察局”、承担中央生态环境保护督察相关工作职能背后的制度变迁逻辑。作为一项生态环境监管制度的创新举措，区域环保督查制度意在解决地方各自为政、环境违法行为跨域治理难题。但评估结果显示，区域环保督查制度并未有效发挥督查效力。在国家生态文明建设的背景下，监管机构身份的转变和升级成为提升制度效力、满足国家环保督政的必然要求。最后，本文对如何落实国家生态环境治理体系和治理能力现代化、促进中央生态环境保护督察制度纵深发展进行了反思。
关键词：区域环保督查生态环境督察污染治理可持续发展
一、本文研究背景与意义
有效的环境监督是现代环境治理体系和能力的重要组成部分，也是生态文明建设的重要内容。在生态环境监管领域，我国传统的环境管理主要采用属地模式，但由于环境污染具有跨域流动特征，污染的负外部性极大制约了生态环境监管的治理效果。为解决跨区域环境污染监督问题，提高国家环境治理能力，我国启动了区域环境保护督查项目。其中，中央政府共设立了6个区域环境保护监督中心，每个中心负责监督多个省（自治区、直辖市）环境保护的实施情况。该项目于年在东部省份开始实施，并逐步在全国其他地区推广。年实现了31个省（区、市）的环境督查全覆盖。
然而，该项目在年经历了重大调整。中央政府将区域环保督查中心更名为“区域环保督察局”，机构职能也从“区域督查”转变为“中央督察”，配合中央开展生态环境保护督察工作。面对我国生态环境治理的严峻形势和党的十九届四中全会提出的“落实中央生态环境保护督察制度”重大现实需求，一系列问题有待深入思考：为什么区域环保督查制度从一开始的快速推进到后来突然“转型升级”？为何要从“督查”转变为“督察”？制度“升级”背后的逻辑和驱动力是什么？对完善我国生态环境监管体系有何启示？
本文围绕上述问题，在对我国区域环保督查制度实施绩效量化评估的基础上，揭示生态环境监管制度的变迁动力及演变逻辑，为进一步深化落实中央生态环境保护督察制度、推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化提供理论和实证依据。
二、主要内容
本文的目的是在对我国区域环保督查制度实施绩效量化评估的基础上，揭示区域环保督查制度从一开始的快速推进，到后来升级为“督察”的内在演变逻辑及变迁动力。为实现上述目标，本文包括两个分析内容。首先，我们考察了区域环保督查中心设立的有效性。我们主要利用中央政府自年以来在全国逐步建立区域环保督查中心的准实验特征，采用～年中国城市—年份层面的面板数据，量化评估区域环保督查制度的实施效果。
实证策略包括3个部分：（1）构建双重差分模型（DID）检验区域环保督查制度是否带来显著的环境监管效应，并采用平行趋势检验和外生性检验对DID识别策略的两个重要前提假定予以检验。（2）稳健性分析。本文通过考察排污权交易计划、北京奥运会、碳排放交易，以及地方政府绩效考核政策变化等其他同期环境政策对污染排放的影响，排除这些政策/项目对研究结果的潜在干扰；并进一步通过替换环保督查效果结果变量的测度方法和排除异常值等一系列稳健性检验排除其他干扰因素。（3）进一步的拓展讨论。一是对区域环保督查中心的建立及运行过程中可能产生的政策溢出效应进行检验；二是对区域环保督查制度的驻地效应及制度效果的区域差异进行了异质性分析。
其次，比较“区域督查”和“中央督察”在环境监管中的有效性，并结合与国家土地督察制度之间的差异分析，系统梳理生态环境监管机构从“督查”向“督察”的演变逻辑，揭示区域环保督查制度存在的问题，反思制度变迁的内在驱动力；并对如何推进我国环境保护治理体系和治理能力现代化、推动中央环境保护督察制度深入发展提出了政策建议。
三、主要结论与政策建议
本文研究发现，区域环保督查制度对提升监管辖区的环境质量没有明显效果，这一结果在考虑同期其他环境政策、污染指标测度替换、异常值、政策溢出效应等潜在影响后依然稳健。制度失灵成为环境监管体制改革、生态环境监管制度从“督查”向“督察”转变的重要驱动力。进一步分析表明，区域环保督查在跨域污染治理上的不足表现有着深刻的制度和体制原因。督查中心的事业单位性质和“督政”职能缺失，以及由此导致的监管权威和威慑力不足，是区域环保督查制度失灵的重要原因。对升级后的督察制度效果的评估则显示，“中央督察”发挥了显著效力。中央通过改革原有区域环保督查制度，实现中央和省（区、市）两级督察体制等制度创新，显著增强了国家对生态环境的有效监管。
在国家生态文明建设的背景下，监管机构身份的转变和升级成为提升制度效力、满足国家环保督政的必然要求，国家威慑力与中央授权更是制度生效的重要保障。结合国家土地督察和中央环保督察的成功经验，针对地方政府环保责任不清晰、环保措施不恰当等长期存在的问题，我们认为通过赋予环保监察机构更多权力和职能，进一步推进落实环保垂直管理制度改革等措施，增强对地方政府环境治理的监督和问责，能更好协调环保机构和地方政府的“条块关系”，提高我国生态环境治理能力现代化水平。
四、边际贡献与未来拓展
本文的边际贡献主要体现在3个方面：第一，本文通过构建城市空气质量与环保督查制度实施的面板数据，系统识别了区域环保督查中心设立与污染排放指标之间的因果关系，量化了我国区域环保督查制度的实施效果，这是揭示我国生态环境监管体系制度变迁逻辑的关键一步。第二，基于实证研究结果，本文详细阐释了我国生态环境监管从“督查”到“督察”的制度变迁动力，系统揭示了环保督察制度演变背后的政治经济学逻辑，为新政治经济学理论补充了来自环境监管领域的新证据。第三，本文研究结果不仅为完善我国生态环境保护督察制度供给提供理论基础，也为进一步推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化提供了实证依据。
环保“督查”向“督察”的转变，是国家生态环境治理体系和治理能力现代化过程中的重要改革实践。虽然从结果来看，升级后的环保督察制度显著提高地方环境治理质量，但更严格的环境督察方式也带来较大的经济代价。该问题涉及到生态环境改革的经济代价和最优解问题，如何权衡二者的关系尚需对督察制度变化的成本—收益予以仔细考量，未来有待进一步开展更深入的理论与实证分析。
五、写作、投稿、修改的过程和心得体会
本文从问题提出到年3月投稿，经历了数据搜集与分析、写作和反复修改打磨。期间，年10月党的十九届四中全会召开，会议通过的《决定》在“严明生态环境保护责任制度”中突出强调，要“落实中央生态环境保护督察制度”，更加坚定了我们的研究方向，通过严谨的实证评估揭示督查制度变迁逻辑、总结经验，为进一步完善生态环境保护督察制度提供参考。文章在投稿后经历两轮比较大的修改，非常感谢编辑部老师和匿名审稿专家提出的详尽且富有建设性的修改意见，对于提升本文质量和高度起到了重要作用，对此我们表示诚挚谢意！
文章刊发：
陈晓红、蔡思佳、汪阳洁：《我国生态环境监管体系的制度变迁逻辑与启示》，《管理世界》，年第11期，第~页。
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