实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是一项重大制度改革和系统工程。课题组详细剖析了现行环境管理体制存在的问题，分析了改革面临的难点，借鉴国外环境管理体制和国内相关部门垂直管理改革经验，以强化地方党政环保责任为主线，明确提出了改革的核心目标、总体思路和对策建议，以期稳妥推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革。
环境保护垂直管理体制改革
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党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。关于如何落实垂直管理制度，习近平总书记在做规划建议说明时提出了总体要求：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构”。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是一项系统工程，改革中必将面临诸多难题需要破解。为配合此项改革的顺利进行，中央党校第65期厅局级干部进修班“生态文明建设”研究专题成立课题组，对改革涉及的问题进行深入研讨，并走访县委书记研修班和中青班学员，研究提出了改革的一些思路和建议。
一、改革背景
环保机构设置基本健全。我国已基本建立起以环境保护主管部门和环境监察、环境监测、辐射管理、环境宣教、环境信息以及环境应急等机构为主要组成部分的“中央—省—市—县”四级环保机构架构。环境监察机构和环境监测站作为环保行政主管部门直属的两大业务机构，各自的机构体系相对独立。国家环境监察体系是“1+6”架构，即环境保护部环境监察局和6个区域环境督查派出机构共同组成“国家监察”体系。地方层面上，所有的省（区、市）、绝大部分的地级市和大多数的县均设立了环境监察机构，基本形成了省级环境监察总队（局）、地市环境监察支队和县级环境监察大队三级结构。全国的环境监测体系是以国家环境监测总站、省级环境监测中心站、市级环境监测站以及县级环境监测站为主构成四级监测体系，基本覆盖了所有省（区、市）、地级市以及县（区、市）。目前，全国环保系统机构总数达个，国家级、省级机构个，地市级环保机构个，县级环保机构个。其中，国家级、省级环保行政主管部门32个，环境监察机构51个，环境监测站47个；地市级环保行政主管部门个，环境监察机构个，环境监测站个；县级环保行政主管部门个，环境监察机构个，环境监测站个。
环保队伍初具规模。全国环保系统人员总数约为21万人，包含监测、监察、信息、宣教、应急、辐射、科研等各类环保人员。其中，全国各级环境监测站人员编制总数约6万，实有人员约5.8万，其中在编人数约为4.7万，占实有人员的80%左右。全国实有环境监察人员约7万人，在编人员约6万人，大专以上学历约5.5万人，分别占整个人员组成的86%和79%。
监测执法经费保障得到改善。目前地方各级环保机构工作经费主要来自同级财政保障。各级环境监测站能力建设与运行维护资金主要依靠当地财政投入，中央财政给予一定补助。年和年中央财政补助5.7亿元支持个环境监测站开展标准化建设，年之后地方各级环境监测站的标准化建设资金由地方各级财政支持。“十二五”以来，全国已累计投入近46亿元切实保障各项监测工作的运行，中央财政全额保障国家环境监测网建设运行费，将国控重点污染源监督性监测运行费纳入中央财政预算给予重点保障。—年，中央财政共补助国控重点污染源监督性监测运行费约5.4亿元，地方各级环境监测站累计投入约8.7亿元开展国控重点污染源监督性监测工作。与地方环境监测站相同，地方各级环境监察机构标准化建设与污染源自动监控中心的运行维护主要依靠地方各级财政投入，中央财政给予一定补助。“十二五”以来，中央财政已累计投入约9.9亿元支持中央本级和补助地方各级开展监察执法能力建设和污染源自动监控中心的运行维护，年起地方环境监察执法能力建设及运行维护资金主要由地方各级财政支持。
实行以地方政府为主的双重管理体制。地方各级环保部门受上一级主管部门与同级政府的双重管理。其中，人事任免、工资、工作经费等均由当地政府决定，上级主管部门只负责对下级部门进行业务指导，省、市、县环保部门是属地政府组成部门。由于地方环境监察机构和环境监测站隶属于当地环保部门，实质上也是以地方政府管理为主，实行以“块”为主、“条”为辅的双重管理体制。在“条”的系统上，地方环境监测监察机构接受上级业务部门的技术指导，在“块”的系统上，地方各级环境监测监察机构在“人、财、物”等方面均由同级政府决定，地方政府对环境监测监察机构的影响力远大于上级业务部门的影响力。
二、问题与难点
（一）现行管理体制存在的问题
一是难以落实对地方党委政府及其相关部门的监督责任。依据我国的有关法律法规，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。环境保护部门作为地方政府的组成部门，人财物受地方政府管理，难以真正独立开展对地方政府及相关部门的监督管理。环境保护主管部门作为政府环境保护监督责任执行的主体，因手段有限、支撑不足，难以对党委政府及其有关部门实施统一监督管理，市县级环保部门监督职责更多地体现在对属地企业环保工作开展监督。
二是难以解决地方保护主义干预环境监测监察执法。现行以块为主的管理体制，容易导致环境监测监察执法越往基层其独立性越弱。受传统政绩观驱动，许多地方政府热衷于“招商引资”，不惜给予相关企业诸多“隐含优惠条件”，或者以“企业安静日”“挂牌保护”等方式限制和阻挠环境执法，甚至采取撤职、换人或停止财政支持等方式干扰执法。此外，由于受到环保目标责任制和环境质量达标考核、排名等压力，一些地方存在篡改、伪造监测数据等弄虚作假行为，难以保证环境监测数据真实性。
三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求。由于近年我国环境污染形势的转变，跨行政区已成为显著特征之一，尤其是大气污染治理，更加强调区域联防联控，因而需要建立长期有效的跨区域协作机制。但现实存在区域性环境问题的城市之间缺乏联动，不同城市执法标准、执法尺度往往不统一，易造成污染源流动到“执法洼地”。同时，为了追求各自政治、经济利益的最大化，地方政府趋向于回避相对利他的区域分工和责任，协调难度大，一贯的“属地监管”模式不能有效解决跨区域性的污染问题。
四是地方环保机构队伍建设亟待规范和加强。现行管理体制下，一方面监测监察机构人员进出难以统一规范管理，人员构成参差不齐，大多数县级监测监察人员还是混岗混编，人员专业级水平总体不高、环境监测监察执法能力不强，难以适应环境监督管理专业化需要。另一方面因环保部门自身制定标准化建设标准在没有编办、财政、发改等部门的支持下难以落实，人员编制、经费保障、能力建设、业务用房等得不到保障，环保队伍呈现出倒三角的失衡结构。各地区之间水平差异大，大部分县级监测监察机构人手和业务经费保障总体不足，有的通过自筹经费临时外聘工作人员以满足工作需求，监测监察机构的日常工作运转难以得到稳定维持。
五是环境监管事权划分不清。虽然现行监管体制以块为主，各地环保机构履行对本地环境监管职责，但实际运行过程中，省级、市级以及县级环保机构及其环境监测监察机构职责仍存在交叉，多头执法、重复执法、监管缺位及越位等问题普遍存在。基层环保机构及其监测监察执法机构环境事权划分与现有能力不匹配，小马拉大车现象时有发生。
（二）改革需破解的难点
一是如何建立县级党委政府环境保护责任落实机制。我国的法律、法规要求地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责。垂直管理改革对于省、市、县三级党委政府环境保护职责履行来说，影响最大的应属于县级政府。现行体制下，县级环保机构作为县级政府的组成部门，其履行环保监督职能是政府对地方环境质量负责的主要途径和抓手。垂直管理后，县环保局成为地市级环保局派出机构，县级党委政府失去了对环境质量负责的抓手，可能影响其履行环保职责的主动性和积极性，出现问题后有可能发现推诿、扯皮等现象。因此，垂直管理中事权上收的边界以及上收后县级党委政府环境保护职责的落实机制是需要首先研究解决的问题。
二是如何解决市级环保机构监管与监测监察事权分离。环境监测监察机构不仅为环保局开展环境监管提供数据支撑、执法支撑，其人员数量也占环保机构多数，基层常常依靠抽调监测监察机构人员弥补环保局机关运行管理人手不足问题。垂管后，各级环境监测监察机构与当地环保机构不存在隶属关系，过去有效的工作业务开展机制被打破，市（地）级环保机构失去“眼睛”和“腿”，无法继续有效落实环境监管属地责任。比如，项目“三同时”监管职责通常由环境监察机构承担。垂管后，市（地）级环保机构负责审批的项目可能无法有效做到“谁审批、谁监管、谁负责”。再如，根据查处分开原则，环境监察机构负责“查”，同级环保机关的法规处（科）依据法律法规的规定审核确定“处”。垂管后，监察机构现场检查发现的问题及处罚建议由谁来审查和下达，出现行政复议和诉讼由谁来承办，都是问题。可以肯定，由省级环保机构负责全省三级环境监察机构所有环境处罚案件是不现实的。为此，需要重新明确监测监察机构与市（地）级环保机构权责关系，研究建立市（地）级环保机构环境监管职责落实机制。既保证地方环保机构履职到位、提升监管效率，又保持监测监察独立性，是改革面临的一个难点。
三是如何解决制约执法效力的关键性问题。垂直管理改革虽然能提高环境监察执法的统一性和有效性，但依然不能有效解决执法权威性弱的问题，主要原因是环境监察机构未纳入中央规定的执法单位序列，法律地位没有得到树立，从根本上制约执法效力。与之相关的是，环境监察执法车辆未被列入中央确定的执法执勤用车配备范围，而公车改革导致大部分地区环境监察执法车辆被取消，执法服装也尚未统一，监察执法的有效性时常被大打折扣。新《环境保护法》虽明确了环境监察机构执法权来自同级环保部门的委托，但其缺乏独立执法的法律授权。目前承担现场检查主要工作的环境监察机构，90%以上属于事业单位受委托执法，只是部分权限的委托。因受委托行使行政主体职责，环境监察机构无法独立行使执法监管，人员身份与担负职责不相称。
四是如何保证改革后环境监管队伍稳定发展。改革除前述事权层面，还涉及人财物方面的重新配置。垂直后的人员待遇和发展问题与个人利益是否一致是影响队伍稳定的核心因素。垂直管理后，市（地）级环保机构领导干部由省级统一安排，与其他部门交流难度变大，出口收窄。此外，监测监察不再属于地市环保机构主管，相互之间人员交流难度增大，升职途径受限，影响人才队伍的充实和壮大，造成队伍发展“体内循环”，不利于这支队伍综合素质提高。当前不少地方人员超编严重或身份问题尚未解决，尤其不少地区通过罚款返还等自收自支方式解决了大量编外人员经费，实行垂直管理改革，省市两级政府恐难以全盘接受大量编外人员，影响现有队伍的稳定。环境监测监察执法剥离地方环保后，现有监测监察业务用房、仪器设备等资产归属及管理方式也应做出妥善安排。计划单列市、省直管县、扩权县等环保机构是否参照市级机构执行，需分类分地区开展研究。全国已有乡镇级环保机构将近个，已设立的乡镇一级环保机构定位问题需要研究。总之，改革过程中需要解决上述诸多问题，以保证环保队伍持续发展壮大。
五是如何通过机制改革根治地方保护主义。实施垂直管理后，地方环保机构人员仍工作在当地，在生活和子女上学等地方性资源方面依旧脱离不了与地方的联系和依靠。但随着执法权力的增大，而对环保机构的监督由地方“零距离”监督变为省级主管部门的“远距离”监督，易造成属地监管削弱、远程监督乏力，保护主义问题并不能得到根治，这也是很多已实施垂直管理部门的经验之谈。此外，环境保护需要建立健全环境治理体系，而环境监测监察执法只是环境治理体系的一个方面。如果忽视市场的调节及体制外的社会参与和监督，仅靠垂直管理体制难以避免新的地方保护主义出现。
三、改革的思路
依据十八届五中全会的精神，结合现有体制存在问题以及改革可能面临的难点，改革应围绕一个核心目标、坚持两个落实、坚持三个基本原则、统筹处理四个关系的改革总体思路。
（一）围绕一个核心目标
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是手段和途径，而非改革的最终目标。改革的核心目标是切实落实和强化地方各级党委政府对环境质量负责的主体责任和环保部门统一监督管理责任，实行最严格的环境保护制度。
（二）坚持两个落实
一是贯彻落实十八届五中全会精神。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，要按照党中央确定的改革总体部署和要求，扎实推进，平稳过渡。
二是落实《环境保护法》规定的法律责任。在改革中要执行和落实环境保护法律法规要求，在法律法规框架内开展改革，做到合法合规，不逾越法律红线，不触碰法律底线。
（三）遵循三个基本原则
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是环保管理体制的重大革新，在改革中需遵循以下原则。
一是有利于解决现行体制存在的突出问题。改革要积极突破环境管理中的突出制约因素，落实地方党委政府及其相关部门的监督责任，遏制环境保护中的地方保护主义和行政干预，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，规范和加强环保机构队伍建设，着力解决环境监管失之于宽、失之于软的状况。
二是有利于队伍稳定和各项改革协调推进。一方面开展环境管理体制改革要稳中求进，不能影响当前环境保护工作的开展，不削弱基层环境保护能力，要有利于“十三五”时期环境保护任务目标的达成，有利于促进全面建成小康社会目标的达成。另一方面，要与生态文明体制改革总体要求与配套改革措施相适应，要强化环境管理体制改革的可操作性和协调性，不能阻碍和影响其他领域改革任务的推进。
三是有利于环保事业长远发展。改革不仅要
