近年来，国土资源部先后批准北京、上海、南京、广州等多个地方开展主题各有侧重的土地管理制度改革试点。这些试点地区积极作为、大胆探索，先行先试创新土地管理制度，为下一步推进改革、落实中央对国土资源改革工作的部署，提供了实践参考。
改革内容
完善规划管控机制。一是启动多规合一。如广东省广州市率先实践“三规合一”，以建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线、生态用地控制线“四线”管控体系构筑“三规合一”的边界，形成一张蓝图，搭建了“三规合一”信息联动平台。二是编制专项规划。如上海市编制了《本市郊区县外来务工人员集中居住点规划》，并与区县对接，确定了农村租赁房首批试点选址方案。广西桂林市编制了《重点旅游片区发展规划》，全方位落实旅游产业用地布局，并适时调整或修改。
严格节约集约用地。首先，完善数据库建设和评价考核体系。广州市制定《关于土地节约集约利用的实施意见》等系列政策，实行差别化供地；完成节约集约利用评价数据库建设，将土地产出率等指标纳入节约集约用地考核体系。其次，有序实施城市更新改造，推进土地综合整治。江苏省南京市为规范土地综合整治建新用地，通过在统筹城乡发展试点镇街先行探索、逐步推广，按照“先垦后用”原则，将所有增减挂钩复垦项目纳入省国土资源厅复垦项目库规范管理。
实施差别化供地政策。一是探索国有农用地的出让。桂林旅游用地包含国有建设用地和国有农用地、未利用地，可采取公开招标拍卖挂牌出让（集体土地除外）、租赁等多种方式供地，在全国范围内率先出让国有农用地用于旅游开发，开创了国有农用地出让的先例。二是完善差别化的供地政策。南京探索工业用地结合产业类型和产业生命周期弹性确定土地出让年限，从年开始，除市政府批准的特殊区域及项目外，新增供应工业用地出让年限缩短为30年。
探索农村土地制度改革。其一，细化集体建设用地建设租赁房配套政策，简化审批程序。其二，采取多元化、灵活性的投资模式。其三，完善被征地农民社会保障体系。南京稳步上调补偿标准，建立社保筹资长效机制，从征地区片价补偿费中为被征地农民缴纳社保费用。
推进旅游产业用地改革。桂林和秦皇岛旅游产业用地改革试点工作制定和完善了试点政策体系，其中包括：强化旅游产业用地规划管控；完善旅游用地分类体系；旅游项目用地进行分类管理；两地均建立了旅游产业用地基准地价；探索农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益模式。
问题不容忽视
改革试点相关配套制度跟进不够。在项目用地报批、出让方式上缺乏相应配套制度。如旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能等生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。但道路施工建设须取得建筑工程施工许可证，而获得施工许可则要求办理用地批准手续，然而《建设项目用地预审管理办法》规定，按实际地类管理的景区道路无法办理用地预审。有些地区出台的政策与上级政府出台的政策规定不符，造成项目难以落地。
利益协调错综复杂。例如：在利用集体建设用地建设租赁住房试点中存在区政府和镇村认识不统一的现象，区政府希望将集体建设用地征为国有进行招拍挂，部分村镇则希望利用集体建设用地建设厂房、办公出租，建设租赁房的积极性不高。在旅游产业用地改革项目中，业主认为租用农民土地或以农村集体经济组织入股等方式投资风险大，不确定性因素多，积极性也不高。此外，开发成本、利益分配难以协调也是各项试点改革中突出的问题。
改革缺少政策支持。例如：土地闲置化解难度大。主要包括：闲置原因认定难、毛地出让的闲置地块处置难、有偿收回土地使用权补偿认定难等。又如：村集体发展留用地使用难。大多村留用地面积较小且细碎难以连片，村庄规划难以落实，并且涉及的利益主体多，意见难以统一，导致集体留用地无法利用。
推进改革的制度建议
形成试点跟踪机制。笔者建议构建改革试点跟踪机制，着力发挥事业单位、专家团队等方面的作用，及时进行试点进展评估，并提炼出对推进改革有益的政策建议。
开展试点相关培训。专项试点工作业务性、技术性很强，改革试点过程中遇到的相关政策、法规问题也比较多，有些问题具有一定的共性，如：北京、上海开展利用集体建设用地建租赁房试点，关于鼓励国有银行加大信贷资金支持集体经济组织筹措建设启动资金，完善规划评估与调整工作等。建议在对改革试点跟踪、评估的基础上，针对相对比较集中的问题开展培训，个别疑难问题进行“一对一”等方式的答疑和指导，促进改革试点攻坚破难。
建立改革试错机制。改革试点的目的在于先行先试，部分改革可能会突破现有政策瓶颈甚至法律边界，最终找到可以示范推广的做法与经验。然而，由于目前我国国土资源领域改革尚未建立“试错机制”，且免责界定又十分模糊，致使执行政策的具体人员难有创新，强力推进改革的具体人员要冒一定的风险。因此，建议探索构建国土资源领域改革试错机制，在政策制度上给予明确和规范，以激发试点单位更大的改革热情。
原文敬请阅读年《中国土地》第11期
编辑：黄薇；审核：叶红玲
中国土地