赶在年的年尾，国家发展和改革委员会（“国家发展和改革委”）公布了《企业境外投资管理办法》（以下简称“《投资管理办法》”），重塑了我国境内企业境外投资项目的监管规则。
于当前的法规体系下，我国境内企业境外投资主要需要履行两个程序，一是商务部的企业境外投资核准/备案程序，主要监管法规是年10月6日起施行的《境外投资管理办法》。其主要适用于境内企业通过各种方式在境外拥有非金融企业权益的行为；二是发展和改革委的境外投资项目核准/备案程序，主要监管法规是自年5月8日起施行的《境外投资项目核准和备案管理办法》（以下简称“《核准和备案管理办法》”）。其主要适用于境内投资主体以各种方式进行的境外投资项目。相较之下，发展和改革委的核准/备案程序的覆盖范围更大，不仅包括投资金融类企业的行为，同时不限于在境外投资/设立企业的行为，只要是境外投资项目，都需要履行程序。
而此次出台的《投资管理办法》则对发展和改革委的境外投资项目核准/备案体系进行了一次较大的改造；在多家国内知名企业因“非理性”海外投资，涉嫌“向海外转移资产”而被调查的大背景下，笔者觉得从业人员很有必要对《投资管理办法》详细解读，以掌握国家未来境外投资政策的趋势和导向。
一、适用范围进一步扩大
本次《投资管理办法》将管理的“境外投资”项目范围进一步扩大，主要体现在以下两点：
（一）监管范围涉及境外企业再投资
原《核准和备案管理办法》适用的是中国境内各类法人通过各种方式进行的境外投资项目，对于境内法人控制的境外企业的境外再投资项目是否纳入监管范围未作明确；而《投资管理办法》明确“境外投资”是指中国境内企业直接或者通过其控制的境外企业所进行的境外投资活动，将境外再投资活动纳入监管范围。
笔者认为这一改变是国家发展和改革委针对执法现实的“升级”措施。在过往实践中，为降低审批难度，某些境内企业会通过设立境外离岸公司、特殊目的公司（“SPV”），由境外公司再实施具体投资的方式来规避审批。境内企业在设立SPV时需要履行核准/备案程序，但未必会如实透露之后的具体投资目的，甚至可以利用该种方式将需要核准的项目降低难度为备案项目。发展和改革委本次将境外企业再投资纳入监管范围，“亡羊补牢”，对于境内企业的境外投资项目全流程监管。
（二）投资方式更多样化
相较于原《核准和备案管理办法》，《投资管理办法》对于“投资活动”采取了列示的做法，包含范围更广，尤其是明确了“通过协议、信托等方式控制境外企业或资产”，将坊间俗称的“VIE”架构也包纳了进来。这一举动体现了监管部门“立足实践、与时俱进”的监管理念，同时也体现了其“全面监管”的监管态度。
二、项目核准/备案标准的调整
本次《投资管理办法》对于境外投资项目核准/备案的标准进行了调整：
首先是对于需要核准的项目，废除了投资金额的要求：新规之下，敏感类项目（涉及敏感国家和地区，或者涉及敏感行业）一律由国家发展和改革委核准。除此之外，非敏感项目，无论投资金额，一律实行备案管理。
对于备案类项目，则根据投资主体和投资金额划分了备案机关权限：
（一）投资主体是中央管理企业的，备案机关是国家发展和改革委；
（二）投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的，备案机关是国家发展和改革委；
（三）投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。
三、简化行政程序
原《核准和备案管理办法》规定了“中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。国家发展改革委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函。”，即俗称的“小路条”制度。
“小路条”制度的出台是有其合理性的，在我国企业开展境外投资的初期，有时会出现两家甚至多家中国企业参与同一收购或竞标项目，并为争夺项目而互相“抬价”的现象。当时主管机关认为这种现象有损国家的整体利益，因此出台了“小路条”制度，旨在境内企业参与竞标前对竞标项目进行审查及信息存档，防止中国企业过度竞争。
但“小路条”制度“前置审查程序”的性质也给中国企业在开展海外收购活动时带来了极大的不便，这一弊端也在海外收购活动日益活跃的当下显得尤为突出。由于法规要求投资主体在对外开展实质性工作之前应获得国家发展和改革委的确认函，这导致相较于其他国家的竞争者，中国企业在效率性、保密性上落于下风，反而在一定程度上也妨碍到了中国的国家整体利益。本次《投资管理办法》删除了“小路条”这一要求，笔者相信是监管机关慎重权衡利弊之后的明智之举，对于从事海外收购、竞标项目的中国企业是一大利好。
四、加强事后监管
本次《投资管理办法》新增一章“境外投资监管”，改变了以往监管“重事前审批，轻事后监管”的态度，对境外投资项目实施后的监管措施和要求进行了规定。具体的要求包括：
（一）通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对境外投资进行监督核查；
（二）投资主体通过其控制的境外企业开展大额非敏感类项目的，投资主体应当在项目实施前通过网络系统提交大额非敏感类项目情况报告表，将有关信息告知国家发展改革委；
（三）境外投资过程中发生外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等重大不利情况的，投资主体应当在有关情况发生之日起5个工作日内通过网络系统提交重大不利情况报告表；
（四）投资主体应当在项目完成之日起20个工作日内通过网络系统提交项目完成情况报告表；
（五）国家发展改革委、省级政府发展改革部门可以就境外投资过程中的重大事项向投资主体发出重大事项问询函。投资主体应当按照重大事项问询函载明的问询事项和时限要求提交书面报告。
五、小结
综上所述，笔者认为，本次《投资管理办法》反映了政府对于境外投资项目全面监管的趋势和方向，但并没有一味求严，而是根据执法实践进行了适当调整，为投资主体“合理减负”，体现了“宽严相济”的监管理念。
监管范围进一步扩大，且对过往出现的规避监管行为进行了针对性调整，力求将境内企业的境外投资行为全部纳入监管体系。这一措施体现了国家掌控相关信息，防止境内企业向海外非法转移资产的决心。
调整项目核准/备案标准，缩小需核准的项目范围，扩大备案的项目范围；取消“小路条”制度，与国际规则靠拢，监管部门“简政放权”，降低了企业境外投资的审批风险和难度。
加强事后监管，对企业境外投资全流程进行监管和把控，建立项目情况报告、重大事项问询制度，保障监管部门的信息知情权。
在出现国内大型企业非理性海外投资，涉嫌“转移巨额资产”的情况下，监管部门势必要进行整顿，并加大对境外投资项目的监管范围；但另一方面，为鼓励和协助境外企业开展海外投资和并购，配合国家“一带一路”政策，监管部门又体现了尊重企业投资自主决策权的监管态度，降低了审批难度和风险。整体而言，本次制度变革体现出“以信息披露为导向”的监管趋势。笔者相信，在今后的境外投资项目审批上，监管部门会更加强调相关报送信息的真实性、准确性和完整性，在审批上不会过多设限，尤其是备案类项目，今后的审批风险和难度有望下降。
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