学术人与实践者
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编制管理以及编外人员“隐性膨胀”一直是基层政府人事管理中的重要问题。本文从“不完全契约”理论出发，针对中国基层治理中编内人员与编制外人员相结合的现象，提出“不完全编制”概念。基于A区政府雇员的数据与案例，分析并探讨在编制刚性约束下，公务员编制管理的不足以及作为编制外人员的政府雇员在基层治理中的重要作用，进而阐述“不完全编制”的形成逻辑。编制刚性约束与编外人员不断扩张，实际上反映了“一统体制”与基层“有效治理”之间的张力所在。在基层治理任务并未显著减少和规模并未减小的情况下，政府雇员管理刚性约束增强会导致基层政府以更隐蔽的方式实现用人规模的扩张。作者简介陈那波，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师黄伟民，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生1问题的提出
编制管理以及编外人员“隐性膨胀”一直是基层人事管理的重要问题。目前对于编外人员主要存在两种差异化的认识：一种认识是基于政府规模扩大、政府行政支出不断增加、用人规范性不足、编制管理不科学、编外人员扩张的风险等角度出发，对编外人员扩张提出批判性的解读，进而提出改进的对策建议；另一种认识，虽然也发现了编外人员扩张所带来的问题，但是同时肯定了编外人员在基层治理中的角色与作用，将编外人员与基层治理灵活性与适应性结合起来，重新审视基层人事管理制度，对于我们认识中国公共部门人事管理制度无疑是重要的推进。这两种差异化的认识促使我们去进一步厘清编制与编外人员的关系，也引起我们进一步反思，为何编外人员扩张现象在不同时空间反复出现，基层政府人员数量陷入“人员膨胀－精简－再膨胀－再精简”的周期性循环而得不到有效解决？这一现象产生的内在机制是什么？尽管已有研究从不同角度对该问题做出过解读，但仍然缺乏合适的理论和分析概念去进一步解释基层人事运作的内在逻辑。而且在分析层次和单位上，已有研究多是针对乡镇（街道）一级的政府或某一政府部门（如公安）的编外用人情况进行考察，较少从县域政府整体层面去考察编制与编外用人问题。在各级地方政府中，省市一级政府对于辖区内编制资源调配空间较大，可以进行一定腾挪，然而县区一级政府能够调配的编制资源却十分有限。县区政府面对着复杂的治理环境和不断增加的治理任务，导致编制数量与治理负荷之间存在较为严重的冲突。而且，从县域政府层面出发，有助于我们认识不同层级政府（县与乡镇）之间编外用人的差异和基层人事管理的内在逻辑。因此，县区构成了我们认识基层人事管理的绝佳场所。
在本文中，我们以广东省A市A区的政府雇员管理为中心，研究编制管理存在的问题以及编外人员在基层治理中的作用，分析在人事管理“刚性约束”增强的情境下A区是如何应对人力资源困境的。本研究希望对以编制和编外人员为核心的基层人事管理进行分析和讨论，试图提出一个具有分析性的概念，用于描述中国特色人事管理制度，并就这一制度安排进行理论解释。
2文献综述
编制是指对各种机构内人员数量的定额、结构和职务做出规定，是机构录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。编制并非中国独有的现象，例如，日本政府机构也存在编制的设定。但是，中国的编制设定具有其特殊性。在中国，编制可以划分为行政编制和事业编制，实行的是“中央统一领导，地方分级管理”制度，各级政府的编制数量实行总额控制。本文主要对以中国的基层政府人事管理为对象的相关研究文献进行梳理。
1历史上的基层政府人事管理
在民国以前，中国的基层政府是典型的“一人政府”，主要由“州县官”领导书吏、衙役，以及具有私人性质的长随、幕友等四类人员维持运转。除州县官由中央政府委任之外，中央政府并不直接委任聘用四类人员。按照要求，书吏、衙役、长随等均具有规定名额，不能擅自在名额之外增雇，但是名额限制并未得到严格执行。实际情况是，通常州县官任用远超过规定数量的胥吏，而且正式的胥吏也往往私下雇佣辅助人员，这些“超编”的人员被学者吴思统一称作是“白员”。可见，清代地方基层政府内就出现了编制管理和编外人员的“影子”。
编制管理最早出现在政府组织内应该是在民国之后。民国初期，北洋政府即开始改革县级政府的组织结构，分设各科办理行政事务，各科人员编制中，科员为2—4人，技士不超过3人，均属于公职人员。“分科治事”后办事人员偏少，不能正常履行县政职能，阻碍了县政改革。南京国民政府统治时期，进一步对县政进行改革，县级政府的行政内容超越传统意义的“税收”和“治安”，开始着眼于“民生”和“建设”。县级政府组织结构也发生变化，以科、局等科层组织和国家供给薪水的正式行政人员取代差役制度，建立起“细密行政网”。值得注意的是，国民政府时期的行政机构也出现了正式人员少、雇佣大量非正式人员的现象。
新中国成立之后的基层政权建设覆盖面之广、改革之彻底远超过之前的政权。这一时期的国家政权建设很关键的一部分内容是建立并完善理性化的现代国家官僚组织体系，国家在“条”“块”上不断延伸，将社会经济生活的各个方面都纳入管辖范围内。建立“全能型国家”的结果之一是官僚机构的不断扩张，政府的机构与编制数量大规模增加，大量超编人员进入国家编制。改革开放后，中国开启了一系列分权改革，政府的行政管理体制也发生重大变革，逐渐走向行政科层化。理性化的官僚体系逐步确立的同时，却未能解决长期大量存在的编外人员问题。由此可以猜测，历史上绵延不绝的“编外人员”现象有其内在机理，而这一机理构成我们理解中国国家治理逻辑的重要切入点。
2编制约束与编外人员产生的原因：已有文献的分析与讨论
“编制就是法律”，编制具有很强的刚性约束，集中表现为以下几点：首先，各行政区域内的编制总量上基本固定，且人口数量和经济发展水平不同、行政级别相同的行政单元的编制数量差别不大；其次，某行政单元内各行政机关单位的编制数量是固定的，且单位本身不能随意调减，需要得到上级或本级人事主管部门的批准，并在区域内单位之间进行调配；最后，出于减少国家财政支出的目的，基层政府的编制数量需要进行控制。在刚性约束下，基层政府人事管理中的编制内正式人员数量基本上是一个“常量”。
但是，编制未有效约束编制外人员数量的增长，编外人员扩张长期存在，不少研究均注意到这一现象，并将编外人员称作是“临时工”“影子雇员”“非正式官僚”“非正式雇员”，等等。许多研究寻求阐释编外人员不断扩张的原因。归纳而言，有以下几方面原因：
第一，从基层工作任务与质量要求来看，目前的编制设置以及严格控制编制数量导致难以应对工作任务量的增加以及工作质量要求的提升，促成政府编外人员“隐形膨胀”。而且，在政府层级关系中，上、下级政府职责存在差异，上级政府主要提供“资本密集型”或“技术密集型”服务，下级政府提供“劳动密集型”服务。因此，下级政府对于编制需求更高。在一些研究者看来，编外人员的快速扩张是“压力型体制”之下处于行政末端的基层政府为应对繁重任务的“无奈之举”。
第二，从编制设置本身来说，编制制度存在的问题，包括编制设置不科学不合理、监督管理缺位是导致编外人员膨胀的制度原因。各地方基层政府通过超编、混编、借编、雇用“影子雇员”等方式突破核定编制约束，由此产生普遍存在的“软编制约束”现象。
第三，“软财政约束”也为编外人员的扩张提供极大空间。编外人员的扩张与财政不受财政部门和人大立法部门控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响密切相关。
“软编制约束”与“软财政约束”解释各有根据，但是，这两种解释都有不足之处，例如，“软编制约束”实际上反映出编制刚性约束之强，导致基层政府不得不通过“非正式”方式绕过编制约束，从而产生与制度设计目的相背离的结果；“软财政约束”难以解释不同经济发展水平地区和同一地区不同部门的编外人员规模不同。进一步分析可以发现，“软编制约束”与“软财政约束”存在互为因果的关系，“软编制约束”，即编外人员扩张，造成了地方财政支出的增长，而“软财政约束”则为编外人员扩张提供了条件。如此而言，“软编制约束”或“软财政约束”都可能只是提供了部分解释，很难完全解读编外人员扩张的真正原因。
针对上述研究阐释的不足，研究者们发展出第四种解释路径。这部分研究试图超越治理任务工作量增加、“软编制约束”和“软财政约束”解释路径，提出更具有整合性的理论解释，将编外人员与基层政府治理的灵活性、基层政府自主性、“混合型”科层组织的行政调适性等相结合，从而解释编外人员存在的合理性和必要性。这启发我们将考察视角聚焦到中国国家治理制度模式上。
多样化的解释体现出编制与编外人员研究的深入发展，同时也反映出当前研究解释的分散性。这些解释相互勾连、纠缠不清，在某些分散“点”上的解释是有说服力的，例如，治理任务量的大小、编制刚性约束、财政软约束等解释联系密切，相互影响，都具有一定解释力，但是，缺乏有效的逻辑线条将这些分散的“点”串联起来，形成整体“面”上的认识。因此，亟需提出有分析性的概念和理论框架推动研究发展。已有的相关研究为本研究奠定了基础，为我们进一步深入分析国家体制特征与基层治理有效性之间的关系提供了可能。
3不完全编制：一个概念的提出
1从“不完全契约”到“不完全编制”
“不完全契约”理论是从现代企业理论和产权制度的基础上发展起来的，其思想源起于科斯发表于年的经典论文《企业的性质》，之后发展出两个重要的分支：以威廉姆森为代表的交易费用经济学（TCE）和以哈特等人为代表的产权理论（PＲT）。“不完全契约”超越了经典委托代理理论关于存在“最佳完全合同”（Optimal
