前言
年12月31日，国务院国有资产监督管理委员会和财政部联合印发了《国有企业公司章程制定管理办法》(文号：国资发改革规〔〕86号，以下简称“86号文”），对国有企业如何制定公司章程作出了明确规定，为规范国有企业组织和行为，加强公司章程制定管理指明了方向和规则，是对《中华人民共和国公司法》关于公司章程规定的具体和细化，对国有公司制定公司章程有直接的约束力。笔者律师团队近年来为国有企业新设全资子公司，为企业混改、PPP项目、合资合作设立公司提供全程法律服务，公司章程拟制是我们法律服务的重要内容。本文结合我们多年来为投资项目、PPP项目服务的经验，对86号文的重要内容作一些法律解读，以期帮助国有企业制定合法合规的章程。
一、制定国有企业公司章程
的重要原则
（一）国有企业制定和修订公司章程必须遵循86号文根据86号文第二条的规定，其适用范围是国家出资并由履行出资人职责的机构监管的三类公司，即国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司。这三类公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为都要遵守本办法。
（二）公司章程是设立和运营公司不可或缺的法律文件
86号文第一条开宗明义指出其意义在于“充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，规范公司章程管理行为”。为什么国务院把制定公司章程看得如此重要以至于专门发文来规定？因为公司章程既是设立公司和治理的基石，又是公司行为的最高规范。公司章程在效力上是公司其他规章制度的“上位法”，具有“公司宪法”的地位和意义。目前各级政府推行国企混改，国务院国资委和财政部此时联合印发的86号文，突显国务院对国有公司依法依规进行运营管理的高度重视。
（三）依照86号文和公司法制定国有公司章程是完善公司治理的必然要求
《公司法》第十一条规定“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。”事实上章程的约束力不止于此。国有企业（含国有独资、国有控股或国资参股等公司）的公司章程，除了对前述高管外，对其他经营管理者、公司生产经营的实施者都有一定的约束力。公司章程对与公司交易的债权债务人也有影响。《公司法》第十六条规定：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议。”接受公司作为担保人的债权人，应当谨慎审核担保人公司的章程，首先注意是需要股东会还是董事会作出决议，其次审核其表决程序和决议内容是否合规，重点审查公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有无限额规定，本次担保债务是否超过限额。反之，国有企业（尤其是混合所有制公司）务必重视在章程中制定担保决议的程序和限额，从制度设计上防控风险。
建议国有企业聘请既熟悉国有资产管理法、公司法、担保法律制度，又有丰富的实操经验的律师拟制、修订或审核章程，才能有效防范风险。
（四）制定章程时应注意国有企业章程的特殊性
1.在《公司法》对公司章程一般规范的基础上，86号文对国有企业公司章程规定得更为具体明确，具有鲜明的中国特色。
与《中华人民共和国公司法》第二十五条对比，86号文第五条更加具体而明确地强调公司组织机构的设置及其职权，特别是党组织的建设、总法律顾问的设置，具有鲜明的中国特色和时代特征。86号文第五条规定国有企业公司章程一般应当包括但不限于以下主要内容：总则；经营宗旨、范围和期限；出资人机构或股东、股东会；公司党组织；董事会；经理层；监事会（监事）；职工民主管理与劳动人事制度；财务、会计、审计与法律顾问制度；合并、分立、解散和清算等。86号文第九条规定“公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等有关规定，写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。”
2.国有企业章程的其他特点
第一，国有企业章程比其他有限责任公司要求更为规范、严格、全面，必须按时向公司登记机关进行登记（见86号文第二十五条、第三十一条）。虽然公司登记条例对其他有限责任公司并未强制要求登记公司章程，实操中多数登记机关均有要求（甚至还有要求按其所谓范本填写内容）。
第二，党建工作必须写入章程。这是律师在为混合所有制公司提供法律服务时必须注意的。写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。对国有参股的混合所有制公司，也要求参照86号文把党建工作的基本要求写入章程。
第三，强调出资人权利义务。86号文的第二条规定“本办法所称履行出资人职责的机构（以下简称出资人机构）是指国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权代表本级人民政府对国有企业履行出资人职责的其他部门、机构。”与一般有限责任公司股东的权利义务相比，有关国有企业出资人职责权利的法律规定更多、更严，86号文甚至对内容如何表述也作出了要求。第八条规定国企公司章程中“出资人机构或股东、股东会条款应当按照《公司法》《企业国有资产法》等有关法律法规及相关规定表述，载明出资方式，明确出资人机构或股东、股东会的职权范围。”
二、律师为委托人制定章程时
应注意区别公司类型有的放矢
（一）国有独资公司的章程由出资人制定和修订
86号文第十六条规定：“国有独资公司章程由出资人机构负责制定，或者由董事会制订报出资人机构批准。”《公司法》第六十五条规定：“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准。”请注意制订与制定在法律上的不同含义与效力，86号文第二十四条还规定“国有独资公司章程经批准，由出资人机构按规定程序负责审签。”批准是程序要求，签署是完成批准的表征。笔者在工作中常被问及一个问题：“公司章程谁来签字盖章？”实践中，常见公司法定代表人签字并加盖公司公章。实际上，应该由股东（出资人）签署。根据《公司法》及86号文的规定，就国有独资公司而言，应该由出资人代表（应为其法定代表人或其授权代表）签字、加盖出资人公章。如果公司登记机关要求登记的公司也盖章（实践中某些登记机关要求可能莫名其妙或于法无据），但盖无妨，因为其盖或不盖不影响公司章程的法律效力。作为公司法领域的律师，笔者更