编者按
自年公务员制度建立之初，我国便明确提出以职位分类制度作为我国公务员分类管理改革的目标，但发展二十余年来，改革进展缓慢、改革困境频发。这其中，公务员分类管理制度与传统干部管理制度之间的冲突或成为造成改革困境的主因，如何去描述当下分类管理改革面临的制度逻辑冲突？又如何实现多重制度逻辑的平衡以探索出破解分类管理改革困境的有效路径。本期公管荐文带来吴少微、魏姝两位学者发表于《中国行政管理》的《制度逻辑视角下的中国公务员分类管理改革研究》一文,为"公务员制度改革"主题系列文章推送的第四篇。
作者简介
吴少微：现为南京大学政府管理学院副教授，研究方向为公务员能力素质、专业化、创新、公共政策等。
魏姝：现为南京大学政府管理学院教授、博士生导师，研究方向为政府人事管理、公共政策、地方治理等。
摘要
效率是政府追求的永恒价值之一，然而能够有效提升政府效率的公务员专业化改革在我国进程缓慢，相关的公务员分类管理制度历经二十余年仍未落地。公共管理学界已经认识到，公务员分类管理制度与传统干部管理制度之间的冲突是造成改革困境的主因，但尚未找到解决办法。通过引入制度逻辑视角，本文建立了一个包括“专业化逻辑、控制逻辑和激励逻辑”的制度逻辑分析框架，并运用这一框架对年以来的新一轮公务员分类管理改革试点进行了实证分析。研究表明，改革的困境不仅仅在于控制逻辑与专业化逻辑之间的冲突，还包括专业化逻辑对原有控制逻辑与激励逻辑之间平衡状态的打破、缺乏与专业化逻辑相匹配的激励机制，以及专业化逻辑无法落地等。基于制度逻辑视角下对改革困境的深入分析以及对发达国家相关经验的借鉴，本文提出了重建制度逻辑平衡、破解分类管理改革困境的具体策略。
一、问题的提出
专业化是提高政府效率、提升政府治理能力最重要的机制之一，其原理正如电影《摩登时代》所展示，无论是人还是机构，如果能在特定任务上实现专业化，结果必然是效率提升。西方政府的专业化主要是通过确立功绩制原则、建立公务员制度来实现的，其奠基石是20世纪20年代确立的职位分类管理制度（简称“分类管理”），其重要意义在于，一方面将劳动力成本（薪酬与福利）转化为非人格化的等级，明晰每个职位的责任与资格，从而将薪酬-责任的不匹配现象降到了最低；另一方面建立了“烟囱式”的职业发展路径，通过专业化极大提高了政府效率。与西方相比，中国的公务员制度建立较晚，但在年公务员制度建立之初便明确提出以职位分类制度作为我国公务员分类管理改革的目标，并初步设计了其制度框架。然而，与其他公务员制度改革事项相比，分类管理改革的推进十分缓慢，二十余年来，有关分类管理的顶层设计未有突破，制度设计细则迟迟没有出台，全国只有小范围试点，且试点经验尚未得到推广。
对于我国公务员分类管理改革困境出现的原因，国内公共管理学界从不同角度进行了分析。一些学者提出，主要原因是法律规定过于笼统、职位分类缺乏具体操作标准、改革的指导理念不够明确等。另一些学者则认为，改革进展缓慢是由于我国长期遵循品位管理的思想而缺乏职位分类的传统，因此引入西方的分类管理制度时会与传统的干部管理制度产生内在逻辑冲突，即分类管理的专业化逻辑与品位管理的通才逻辑之间发生冲突。公务员分类管理改革实际是一个制度变迁的过程，改革的风险与阻力来自制度惯性下的路径依赖。我国分类管理改革目前面临的具体困难是，中国一方面需要一个专业化的公务员队伍，另一方面又需要一个受执政党领导的公务员队伍，但两种需求之间存在张力，而执政党一直未能寻找到与专业化相匹配的政治控制机制。
这些从不同视角对公务员分类管理改革困境的分析为人们理解公务员分类管理改革提供了丰富的路径和富有洞察力的见解。然而，这些研究多是在年之前完成的，从而未能将最新的分类管理改革实践纳入分析。此外，相关研究虽然指出了改革困境之所在，但大多未能明确提出破解之路径。年，在《公务员法》颁布十周年之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》（简称“两个管理规定”）。年《关于建立公务员职务与职级并行制度的试点意见》颁布，天津、山东、湖北、四川等地以及教育部、国家质量监督检验检疫总局等陆续开展了综合管理类公务员职务与职级并行制度试点工作。这标志着公务员分类管理改革在新的历史背景下的再启动，同时也为我们通过跟踪试点过程，分析中国公务员分类管理改革之现实困境、理解其背后的逻辑机理并寻求破解之道提供了机会。
本文将从以下几个方面渐次展开：首先在已有研究基础上，借助于新制度主义的相关理论，依循演绎路径发展出一个分析公务员分类管理改革的多重制度逻辑框架；其次，运用这一框架对新一轮分类管理改革试点进行实证性分析，剖析分类管理改革所面临的制度逻辑冲突，指出改革的具体困境；最后从实现多重制度逻辑平衡的角度提出破解中国公务员分类管理改革困境的具体策略。
二、多重制度逻辑：一个分析框架
制度逻辑的概念源自新制度主义理论，指“由社会建构的，关于实践、假定、价值、信仰和规则的历史模式；个体通过该模式对物质生活进行生产和再生产，对时间和空间进行组织并对社会现实赋予意义”。在公共管理领域，制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、选择和后果。由于制度逻辑常常是多重的、竞争性的、甚至相互冲突的，因此组织在生存和发展中必须不断平衡多重制度逻辑之间的张力和冲突。
那么在公务员分类管理领域主要存在哪些制度逻辑呢？众所周知，与私营部门相比，政府人事管理重要的特征之一是需要兼顾组织成员利益、组织利益和公共利益的平衡。一般情况下，组织成员的利益主要体现为追求职业发展和报酬福利的最大化；政府组织的利益主要体现为效率的最大化，即通过理性化、科学化的管理以最小的成本最大化实现组织目标；而公共利益则表现为政府应能够积极地回应公民的需求和偏好，按照多数人的意愿和偏好行使公共权力、提供公共物品。已有文献中，虽然很多学者都意识到分类管理改革中面临新制度与旧制度之间的逻辑冲突，但具体从制度逻辑视角分析的文献却很少。魏姝曾提出一个基于“理性—政治”双重逻辑的中国干部人事制度改革分析框架；这一框架因舍弃了三方利益中的“组织成员利益”而大大简化了分析的逻辑，从而使得其能从宏观上对新中国成立以来的干部人事制度改革、包括年以前的分类管理改革困境进行较清晰的呈现。然而，对年新一轮分类管理改革试点的调研却发现，这一分析框架因为舍弃了体现“组织成员利益”的“激励逻辑”而无法从中微观层面对分类管理改革在实践中、特别是基层政府在实际操作中出现的各种复杂情形和困境进行有效分析，更无法提出有针对性的破解改革困境的路径。因此，本文在此基础上，将体现“组织成员利益”的“激励逻辑”纳入，形成了包括“控制逻辑、专业化逻辑（效率逻辑）和激励逻辑”的多重制度逻辑分析框架（图1）。
图1公务员分类管理的三重制度逻辑及其均衡关系
本文认为，分类管理改革包含了三重制度逻辑：一是实现组织利益，通过建立分类管理制度，逐步建设一支高素质专业化公务员队伍，提高公务员管理科学化水平，以满足现代政府管理的效率要求，即体现专业化逻辑（效率逻辑）；二是实现组织成员利益，通过建立职位分类制度，为公务员建立多元化的职业发展通道，并通过合理的职业发展阶梯使其获得公平合理的报酬福利等，即体现激励逻辑；三是确保“回应性”以满足公众利益，通过建立一个回应执政党要求、有利于加强党的领导的公务员队伍。这三重制度逻辑之间既有相互促进的一面也有相互冲突的一面。在政府人事管理中，过于强调其中的任何一种制度逻辑都会带来扭曲，从而削弱政府治理能力。原因是一种制度逻辑的绝对主导必然是以挤出或扭曲另一种制度逻辑为代价的。成功的政府人事管理应体现为各种制度逻辑的混合，呈现多重制度逻辑均衡发展状态。体现在图1中即是要求由控制逻辑、专业化逻辑和激励逻辑构成的三角形呈现出等边三角形的形状。
运用这一分析框架审视中国的干部人事制度及其改革可以发现，现有的干部人事制度通过以干部目标责任制为主体的政治激励机制基本实现了控制逻辑和激励逻辑之间的平衡，而公务员分类管理改革意味着引入一个新的逻辑——专业化逻辑，其核心任务是通过建立一支高素质专业化的公务员队伍来推动政府效率的提升。这势必对原有的制度平衡造成冲击，同时带来新的挑战，是否能够建立新的、三重制度逻辑之间的平衡成为改革能否成功的关键。年以来的改革试点表明，新的三方平衡的建立，存在一系列亟待解决的问题。下文将对此展开具体分析。
三、新一轮分类管理改革试点中的制度逻辑及其冲突
这部分将基于年12月至年6月期间的调查，从制度逻辑的角度分析新一轮公务员分类管理改革试点中的问题与困境。调查主要采用了以下几种方法：一是焦点团体访谈。在持续一年半的时间里，分别对国家公务员局、AB两省的省公务员管理局的资深管理者，AB两省所辖的部分地级市、区县公务员主管部门负责人，AB两省的省属部分职能部门、部分市县职能部门（特别是公安部门）的人事主管和普通公务员代表进行了焦点团体访谈；二是在A省对部分公务员进行问卷调查，以了解其对公务员分类管理的认知、态度和期望等；三是对中央、试点省份的各级政府制定的相关政策文件进行比较分析。通过综合使用上述三种资料来源以形成“三角验证”。
年以来的试点主要围绕分类管理的两项子制度展开，分别是按照“两个管理规定”建立“行政执法类”和“专业技术类”序列公务员、综合管理类公务员实行职务与职级并行制度。调查发现，新一轮分类管理改革试点的确起到了拓展基层公务员的职业发展空间、调动其积极性的效果，改革的激励作用、特别是对基层公务员的激励作用发挥较为明显。但是由于分类管理与干部人事管理制度的主导逻辑不同，从而引发了一系列制度逻辑冲突。
（一）激励逻辑挤出专业化逻辑
调查发现，改革试点中存在的主要问题之一在于，各级地方政府
