张跃军等我国碳交易制度巩固脱贫攻坚成果

作者：张跃军1,2*，刘景月1,2

单位：1.湖南大学工商管理学院

2.湖南大学资源与环境管理中心

按照党的十九届五中全会精神，我国需要加快推进碳交易市场建设，促进应对气候变化与经济社会发展深度融合。碳交易制度是我国利用市场机制减少温室气体排放和推动经济绿色低碳高质量发展的重要制度。其中，碳交易体系中的国家核证自愿减排量（ChineseCertifiedEmissionReduction，CCER）抵消交易能够通过碳抵消方式将交易资金流向CCER项目所在地，有助于农村地区打赢脱贫攻坚战，巩固拓展脱贫攻坚成果。

实际上，现有研究表明，清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，CDM）、碳排放权交易等低碳政策的实施有助于脱贫攻坚。例如，Du和Takeuchi、Zhang等研究发现中国清洁发展机制项目和光伏项目有助于提升农村居民收入，并为农村居民创造就业机会。Zhang和Zhang的研究表明中国碳排放权交易有助于生态扶贫。但是，中国碳市场中CCER交易的相关研究十分有限，且主要集中在CCER项目介绍及其经济效应评估。例如，曹先磊和程宝栋对中国林业类型的CCER项目进行了描述性分析，并总结了林业CCER项目发展的现状、问题和挑战。Li等建立了一个由中央政府主导的两级决策博弈子模型，并比较分析了CCER交易实施前后的成本节约效果。曹先磊等对定量评估了湖北省通山县造林CCER项目的减排效应和经济效应。

上述相关研究为低碳政策促进脱贫攻坚以及CCER交易相关研究提供了重要依据，然而，我国碳交易体系中CCER交易的脱贫攻坚作用目前尚未引起学术界和有关部门足够重视，后扶贫时代进一步发挥CCER的脱贫攻坚作用遇到了明显的障碍，如何更好地利用CCER交易巩固拓展脱贫攻坚成果仍有待考察，迫切需要碳交易主管部门尽快牵头重启CCER交易，使其发展成为全国碳市场的关键抵消机制，并巩固拓展来之不易的脱贫攻坚成果。鉴于此，本文将分析碳交易制度巩固脱贫攻坚成果的作用机理、碳交易制度巩固脱贫攻坚成果的宏观形势和面临的主要问题，并提出政策建议。

中国把积极应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，在碳减排和非化石能源发展上做出了一系列国际承诺。例如，在年哥本哈根世界气候大会上，中国提出年碳强度要比年下降40%～45%的碳减排目标。为此，年，中国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个省市开展碳交易试点，力求利用市场机制以低成本高效率的方式实现碳减排。此后，七大碳交易试点先后于—年正式开展。经过几年试点探索，年国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国统一碳市场正式启动。

实际上，碳市场的交易对象包括碳配额和CCER。七大碳交易试点皆允许CCER以抵消交易的方式进入碳交易市场，抵消比例为碳配额的5%～10%。碳配额交易和CCER交易运行模式如图1所示，碳交易试点发放碳配额给控排企业，控排企业通过比对自身实际碳排放量与碳配额的差距在碳市场中买卖碳配额，此为碳配额交易。同时，经国家发展改革委签发的CCER也可在试点中参与交易。超额排放的控排企业可向CCER项目供应方购买CCER，用以抵消自身碳排放量，此为CCER交易。CCER项目供应方通常在县域或农村地区实施国家鼓励的绿色、低碳、环保类项目，涵盖风电、水电、太阳能发电、户用沼气、生物质发电、废物处置、余热与地热利用、林业等多种类型。CCER项目的设立能够发挥节能减排效应，同时，CCER交易能够为项目供应方带来收益，进而为项目所在地带来脱贫攻坚作用。CCER交易的脱贫攻坚作用已在实践中被证实，据湖北省政府披露，—年，湖北省贫困地区的农林类CCER累计成交71万吨，为农民增收万元，在通过植树造林吸碳减碳的同时为当地农民带来收益，使“绿水青山”变成了“金山银山”。

当前我国试点碳市场中，控排主体行业覆盖面较广、碳配额线上交易已达到一定规模，碳减排工作取得了显著效果。据生态环境部数据显示，截至年8月，我国试点碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，接近家企业，累计配额成交量约4.06亿吨二氧化碳当量，成交额约92.8亿元。年9月22日，习近平主席在联合国大会上宣布中国二氧化碳排放量力争于年前达到峰值，年前实现碳中和，这为我国绿色低碳发展指明了方向，也对我国加快推进全国碳排放权交易市场建设提出了迫切要求。

通过实施精准扶贫、精准脱贫战略，我国脱贫攻坚战取得了显著成效，即将历史性地整体消除绝对贫困现象。据国家统计局数据显示，我国农村贫困人口已从年的7.7亿人降至年的万人，贫困发生率从97.5%降至0.6%。尽管年遭遇了新冠肺炎疫情的挑战，但在总体上不会改变打赢脱贫攻坚战的基本面。年以后，脱贫攻坚的重心将从消除“绝对贫困”转向缓解“相对贫困”。鉴于相对贫困将长期存在，“十四五”时期建立巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制、防止返贫或产生新的贫困、推进脱贫地区发展将是接续脱贫攻坚战的重点工作。

CCER交易能够克服资源环境对经济发展形成的硬约束，对脱贫攻坚具有重要意义。本研究团队基于—年我国个县的调研数据研究发现，相较于未开展CCER交易的地区，CCER交易可以使农民人均纯收入平均增长2.5%，约.5元。同时，CCER交易前后，其对农民人均纯收入增加的贡献率达到3.32%。此外，当前我国7个试点碳市场均对实施CCER抵消的配额比例设置了上限（5%～10%），均值约为8%。测算结果表明，如果CCER抵消比例调整为10%和15%，则CCER交易至少会使农民人均纯收入分别增长元和元，对农民人均纯收入增加的贡献率分别达到4%和6%左右。因此，进一步完善全国碳交易市场制度，优化碳交易补偿方式是当前巩固脱贫攻坚成果、实现脱贫致富与可持续发展相互促进的重要战略支撑。

基于碳市场中的抵消交易机制，控排企业通过向CCER项目供应方购买减排配额以抵消其碳排放量，从而为项目供应方带来收益，为农村地区产生脱贫攻坚作用。然而，我国CCER项目体系已于年3月暂停了新项目和减排量的备案，尽管这不影响已备案的CCER参与抵消交易，但是新的CCER项目一直处于停滞状态，不利于碳市场中CCER抵消交易机制发挥脱贫攻坚作用。特别是，年3月，CCER被批准成为国际民航组织航空碳抵消与减排机制（CORSIA）认可的合格减排项目体系。然而，国际民航组织要求，可用于CORSIA试运行阶段的合格碳减排指标必须来自计入期在年1月1日至年12月31日的减排项目。本研究团队梳理CCER项目数据发现，从年限要求来看，当前我国个备案签发的CCER项目中并没有符合CORSIA合格碳减排指标的减排量，这使我国错失了利用国际碳抵消与减排机制获取国外资金、推动脱贫攻坚的宝贵机会。因此，我国迫切需要重启CCER项目，为CCER交易注入新鲜血液。

目前，我国7个试点碳市场对CCER项目的准入时间、准入区域和准入类型的规定并不相同，导致已签发的CCER不适用于碳抵消交易规则、CCER难以用于履约等现象频频出现。例如，大部分试点碳市场排除了水电类型项目，且限制为年1月1日以后实际产生的减排量，湖北省碳市场则鼓励优先使用农林类项目。但实际上，在中国自愿减排交易信息平台公布的个已签发的CCER项目中，水电类型项目占比12.6%，实际产生减排量在年之前的项目占比高达32.68%。这意味着此类项目的供应方会通过低价甩卖等方式尽快抛出项目，既不利于项目有效发挥减排作用，又削弱了项目的减贫效应。此外，在准入区域上，大多数试点地区要求优先使用其地区内的CCER项目。例如，湖北省要求仅使用省内产生的CCER，广东省要求用于抵消交易的CCER至少有70%产生于省内的项目，北京市和天津市要求优先使用来自北京、天津和湖北的CCER项目。而我国个已签发的CCER项目中，位于7个试点地区内的CCER项目占比仅为17.7%，这不利于试点地区外的CCER项目发挥脱贫攻坚作用。特别是，我国试点地区的经济发展水平普遍较高，而贫困地区大多位于试点地区外，它们才是我国有效防止返贫、巩固脱贫攻坚成果的重点区域。因此，在全国碳排放权交易市场建设中，迫切需要消除CCER抵消交易的地域限制，为试点地区之外区域巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴创造机会。

目前，我国7个试点碳市场各自独立，信息公开披露共享机制仍需完善优化。首先，碳配额公开性不足。尽管各试点碳市场对CCER抵消比例限制为不得高于其当年碳排放配额的5%～10%，但是它们每年碳排放配额的公开度参差不齐。例如北京和重庆均未明确公开发布其各年碳配额的官方文件。碳排放配额不公开，导致CCER项目供应方难以看出可用于抵消交易的CCER数目，不利于优化调整项目规模。其次，CCER抵消交易信息披露不够。新的CCER项目供应方无法从历史经验数据中获取市场偏好度。特别是，不利于贫困地区的CCER项目供应方通过调整项目类型和优化项目规模来扩大交易，限制了CCER有效发挥脱贫攻坚作用。再次，CCER抵消交易价格不透明。控排企业难以从历史价格数据中研判最优减排成本，难以体现CCER抵消交易价格低的优越性，从而限制了CCER抵消交易的活跃度，也抑制了其脱贫攻坚效应的最大化。

一是尽快重启有关CCER方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案的申请，通过试点碳市场和全国碳市场的CCER抵消交易机制，发挥碳减排效应，释放脱贫红利，巩固拓展脱贫攻坚成果。同时，CCER项目重启会向尚未开发CCER项目的地区和行业释放利好信号，促进CCER潜在开发方投资和实施CCER项目，有效发挥产业扶贫的重要作用，彻底根除贫困。二是调整CCER项目体系，尽早参与国际航空全球碳抵消和减排机制，引进外资巩固脱贫攻坚成果。充分利用国内国际两个市场，两种资源，大力提升CCER抵消交易的内需和外需，双管齐下巩固脱贫攻坚成果。

一是统筹CCER项目签发与碳抵消规则。建议生态环境部联合七大碳交易试点地区统筹规划CCER签发与碳抵消规则、CCER签发与国际航空全球碳抵消规则，避免签发减排量无法参与碳抵消或者由于签发暂缓以及碳抵消规则过严，致使合格碳减排指标在抵消交易市场中供给不足。二是适当减少对水电项目的签发，有针对性地向农林类CCER项目倾斜。水电项目的缺陷是容易为生态环境带来负面影响，且面临已签发CCER项目占比高，试点碳市场对其交易限制多的现状。因此，在重启CCER项目申请备案后，应适当减少对水电类型CCER项目的签发。而农林类CCER项目具备扶贫和生态系统修复功能，当前湖北省碳市场已鼓励优先使用农林类项目，并且我国在巴黎协定中也设定了“至年，森林蓄积量比年增加45亿立方米左右”的自主贡献目标。然而，在当前已签发CCER项目中农林类项目占比极低，仅为1.2%，迫切需要鼓励我国农林类CCER项目发展。三是放宽CCER项目的地域限制。在全国碳排放权交易市场中取消对碳抵消的地域限制，并优先使用非试点地区的CCER项目；在试点碳市场中适当放宽对碳抵消的地域限制，扩大碳抵消交易的脱贫攻坚作用范围。

一是利用区块链、物联网等新一代信息技术，建立“从试点到全国、从局部到整体”的全国互联互通的低碳交易数据共享平台。通过碳市场数据的公开化、透明化、共享化，减少CCER抵消交易的信息不对称现象，强化碳市场监督管理，保障碳交易脱贫攻坚效应的“质”。二是加强碳配额和碳抵消交易的信息披露。例如，碳配额总量详情、控排企业的配额分配详情、参与抵消交易的CCER项目详情、CCER抵消交易价格等。建立健全碳抵消交易信息披露制度，为CCER项目供应方在项目类型、项目规模、项目位置选择上提供参考，同时为控排企业参与交易以及制定履约策略提供指导，促进CCER在全国及地方碳市场交易的活跃度，保障碳交易脱贫攻坚效应的“量”。

年我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，坚决守住脱贫攻坚成果、做好巩固拓展攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为“十四五”期间的主要任务。年1月《碳排放权交易管理办法（试行）》公布，意味着全国统一碳市场进入了新的发展阶段。实际上，碳交易体系中的CCER抵消交易有助于农村地区巩固拓展脱贫攻坚成果，利用CCER抵消交易巩固拓展脱贫攻坚对于后扶贫时代实现脱贫攻坚与生态文明的“共赢”具有重要意义。然而，当前我国利用碳交易制度巩固脱贫攻坚成果仍存在CCER项目体系的新项目和减排量备案的暂停、签发项目与试点碳市场的抵消交易规则脱节，以及碳交易信息公开披露共享不足等问题。为了加大对贫困地区的支持力度，坚决守住脱贫攻坚成果，需要进一步完善我国碳市场体系的CCER交易制度，重启CCER项目申请备案，协调国内国际碳交易，增加碳交易的脱贫攻坚资源；统筹项目签发与碳抵消规则，调整项目类型和地域限制，提高碳交易的脱贫攻坚效率；建立低碳交易数据共享平台，提升项目交易活跃度，保障碳交易的脱贫攻坚质量。

文献来源：张跃军,刘景月.我国碳交易制度巩固脱贫攻坚成果的问题及对策[J].中国环境管理,,13(1):35-39.

DOI：10./j.cnki.-..01.

资助项目：国家自然科学基金面上项目（）；国家社科基金重大项目（18ZDA）；湖南省科技创新计划（RC）；湖南省研究生科研创新项目（CX0329）。

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