随着全球城市化快速发展，拥有人口规模万以上的超大城市数量不断增多，成为带动世界经济增长的战略空间单元。但与此同时，包括热带风暴、地震、洪水、海平面上升、重大传染病等各种灾害风险，对超大城市安全带来巨大威胁，如年的阪神大地震造成多人死亡；年新冠肺炎疫情造成全球超大城市经济停摆、社会撕裂。因此，进一步强调韧性理念，加快推进韧性城市建设步伐，增强城市对各类灾害的预防、适应能力，成为全球超大城市的一项共同议题。我国党的十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和年远景目标纲要》首次提出了建设“韧性城市”的新目标。积极借鉴国际城市经验，做好韧性城市建设的顶层设计与战略规划，是贯彻新发展理念、推动高质量发展、重塑新发展格局的一项重大战略任务。美国纽约作为自然灾害频发的沿海超大城市，自年承受桑迪飓风巨大破坏以来，开始全面启动韧性城市建设，积累了十分丰富的经验，值得我们学习借鉴。本文在界定韧性城市内涵的基础上，重点对纽约市政府建设韧性城市的主要经验和做法进行了归纳总结，并就我国如何创建超大韧性城市提出相关思路和建议。
#1超大城市：高度不确定世界中的风险高地
在当今全球化网络时代，随着人类经济活动对生态系统的破坏、各类生产要素的全球化大流动、现代科技的日新月异，使得当今世界已经变成一个相互依存、瞬息万变和错综复杂的巨型社会体系，自然灾害(干旱、高温、严寒、飓风、洪水、海平面上升等)、传染病、生物威胁、隐私泄露、社会不平等、社会骚乱等各种传统和非传统安全风险，以超级互联、连锁放大的形式给全球每个国家和城市带来共同的巨大威胁。具有稀有性、极大冲击性的许多“黑天鹅”事件将在不可预知的情况下发生，进一步加剧了社会的风险程度。在全球范围内，超大城市(城区人口超过万)容纳了5亿人口，即全球人口的6.8%，预计到年这一比例将上升至8.7%。这些超大城市大多位于沿海、沿河、沿江等近水地带，更容易受到飓风、洪水、地震、海平面上升等自然灾害的影响。同时，超大城市通过铺设大量基础设施(道路、建筑、管道、电线等)、改变土壤性质、产生热岛效应等，对当地生态环境和小气候环境带来显著影响，强化了超大城市沿海居住区的风险程度。再加上超大城市的大规模社会流动性、高度开放性、高度异质性，更容易引发传染病扩散等流动性风险以及因不同群体利益冲突的社会骚乱、恐怖袭击等人为灾难。所以，在充满不确定性的风险世界中，超大城市是一个极具脆弱性的风险高地和危机前沿，面临更大的灾害压力和应急管理需求。超大城市既是经济发展的重镇，也应是韧性城市建设的中坚力量。
#2韧性城市：与复杂性风险共生的城市智慧
“韧性”是一个最早起源于工程材料学的概念，表示物理系统受扰动胁迫后保持稳定力的能力。从20世纪60年代以来，这一概念逐渐延伸到生态和城市领域，产生了大量“韧性城市”“城市韧性”的研究成果，但国内外研究对韧性城市的定义，依然没有规范、统一的界定，如美国洛克菲勒基金会认为：“城市韧性是一个城市内个人、社区、机构、行业及其所组成的系统，无论是经历突变性扰动还是缓慢性压力所具备的生存、适应和发展能力”；国内部分学者认为，韧性城市是指城市即便经历灾害冲击也能快速重组和恢复生活与生产，它具有反思力、随机应变力、稳健性、冗余性、灵活性和包容性等特点，主要由结构韧性(技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性)、过程韧性(维持、恢复、转型3个阶段)和系统韧性(感知、运算、执行、反馈)3部分结构组成。
笔者以为，在人类风险社会下，超大城市更具复杂性、脆弱性和不确定性，无法保持绝对安全的目标，韧性城市实际上是城市与风险共存的一种智慧和能力，从“生命有机体”“巨型复杂系统”特点出发，通过城市建筑、生命线系统等“硬实力”和有效制度、公平政策、精神文化、合作治理等“软实力”建设，尽可能缩短灾害发生时城市功能中断的时间，尽可能降低生命与财产损失，尽可能增强应对下次灾难的能力，从而全面提高城市对各类灾害的免疫力、适应力(灾前)、抵御力、吸收力(灾中)和恢复力(灾后)，确保城市走向更安全的持续繁荣之路。韧性城市建设是一个多主体、多领域、多环节、多路径、多阶段的复杂体系，需要采取基础设施、经济、政治、社会、文化、技术等综合策略，久久为功，不断增强韧性水平。超大城市作为灾害风险的高发地，率先建设韧性城市，具有特殊重要的价值和作用。
#3纽约超大城市韧性发展的主要风险
纽约是一个地处沿海(港口城市)的国际大都市，是美国人口最多的城市，也是充满活力的最大都会区，其面临的风险主要体现在4个方面：
3.1气候变化引发的自然灾害风险
纽约是一个毗邻海洋、海湾的港口城市，海岸线大约km，地势较低，很容易受到沿海风暴、侵蚀和不同类型洪水的影响，年10月29日的桑迪飓风，袭击了纽约整个城区，由于缺乏应有的充分准备，城市遭受了建筑大面积破坏、电力中断、公用事业服务中断和大规模洪水，造成近座建筑被摧毁、万用户断电、8.4万用户失去天然气服务以及97人丧生，数千人流离失所，造成了亿美元的经济损失。目前，约有40万纽约居民和7.2万幢建筑以及大部分基础设施都位于年一遇的洪水区域内(表1)，海平面上升是其最大风险之一，根据纽约气候变化专门委员会年数据，纽约市海平面在过去年内上升了一英尺(约0.3m)，目前以全球平均速率的两倍持续上升，到年，海平面预计会上升8～30英寸(约0.2～0.8m)，到本世纪末，预计会上升15至75英寸(约0.4～1.9m)。
表1纽约受到每年发生的概率为1%的洪泛区影响的人和事物数量
3.2高密度人口带来的社会服务设施风险
对纽约市而言，高密度的人口是其诱导风险发生的重要因素之一。-年的人口数据表明，过去10年间，纽约每年增加约2万～8万人，人口增加了60多万(图1)，超过了美国其他任何一座城市，人口达到了万，占纽约州总人口的43%，也是美国人口最密集的城市，其人口密度达到人/km2。庞大的人口规模对资源供应和城市公共服务设施带来巨大挑战。一方面，对能源、电信、交通、供水和废水处理等生命线系统造成超负荷运转的风险，纽约下水道有85年历史，给水管有70年历史，而电网投入运营的时间甚至可以追溯到20世纪20年代，交通基础设施在性能和容量上的问题层出不穷，地铁系统面临着服务水平低和拥挤的问题。任何中断这些关键系统运行的事件——包括对关键维护的疏忽——都会使该地区处于危险之中。另一方面，持续增加的人口对教育、医疗、健康等服务带来巨大压力，面临着发生流行病爆发的风险。与此同时，纽约市大约有万幢建筑，规模巨大，许多老建筑面临着大风、高温、严冬、地震和洪水等灾害的更大风险。
图1纽约近十年人口增长情况
3.3异质性、不平等带来的社会公共安全风险
对一个国际化大都市来说，人口多元化和文化多样化，在容易激活城市创新力的同时，往往会因为高度的异质性而带来新的文化冲突、族群矛盾和各种不平等问题，这极易引发社会两极分化、种族隔离、社会骚乱等公共安全风险。纽约市是一个人口结构复杂的国际大都市，其种族构成为白人占42.73%;黑人或非裔美国人占24.31%;其他种族占14.75%;亚裔占14.09%;两个或两个以上种族占3.63%;印第安人占0.43%;夏威夷本地人或太平洋岛民占0.06%。同时，还有大量的老年人、残疾人、慢性疾病患者、被社会排斥者、贫困者、英语能力有限者等弱势群体，这些人群更具有脆弱性。年“占领华尔街”事件充分暴露了纽约多元社会和不平等面临的安全风险。
3.4新一代信息和数字技术引发的网络安全风险
互联网改善了沟通、创新和获取信息的能力，但其很大程度上的开放和不受监管的性质，意味着市政部门、企业和居民更容易受到网络安全威胁和事件的危害，通常包括来自内外部的有组织网络犯罪、隐私泄露、网络间谍、网络攻击等。纽约市越来越多的人通过智能手机和移动设备来管理他们的日常生活，这使得他们特别容易受到恶意网络活动的攻击。据统计，仅年美国就发生了次网络攻击事件。城市生活的各个方面，包括从供水和供电，到交通、生命安全和应急响应，都深深依赖技术网络，城市社会环境、建设环境、自然环境、未来环境都会面临巨大的风险威胁。
#4纽约建设韧性城市的主要举措与经验
韧性城市建设是一项系统工程，对纽约而言，年的桑迪飓风灾难，充分暴露了城市在沿海风暴和海平面上升面前的极度脆弱性，直接引发了政府和民众的强烈反应，迫使纽约市应急管理部门从全风险综合防范的视野出发，结合实际，以防范最有可能发生的气候灾害、流行病扩散、社会排斥、网络安全等重点风险入手，采取城市规划、组织建设、项目实施、制度创新、政策创新等诸多举措，增强城市对各类潜在风险的抵御力、适应力和恢复力。总体而言，其韧性城市建设的经验主要包括如下6方面。
4.1设立协同推动城市韧性发展的权威职能机构
从顶层设计出发，针对重大风险，设立专职机构，制定统一行动方案和政策框架，成为纽约韧性发展的第一策略。早在9年，纽约设立了“纽约市气候变化专门委员会”(NewYorkCityPanelonClimateChange，NPCC)，是一个由20名成员(他们拥有广泛的学科专业知识，包括气候科学、人口统计学、工程学、地理学、脆弱性分析、全球变化、建筑和城市规划等，由5名共同主席领导)组成的独立咨询机构，其任务是综合有关气候变化的科学信息，为未来气候变化及其潜在影响向市政府提供权威、可操作的科学信息和韧性决策建议，以防止气温上升、洪水增加和其他灾害。桑迪飓风以后，纽约市应急管理局还增设了一些促进韧性发展的专门机构，主要包括：一是，年3月成立的“纽约市长恢复与韧性办公室”(Mayor’sOfficeofRecoveryandResilience，ORR)，该组织在监督《更强大、更有韧性的纽约版》执行的基础上，重点加强城市机构之间韧性政策、规划的协调，确保纽约市的社区、经济和公共服务能够承受气候变化和21世纪其他威胁的影响，让城市变得更强大。二是，年5月成立的“纽约市长气候韧性办公室”(Mayor’sOfficeofClimateResiliency，MOCR)，由城市规划师、建筑师、工程师、律师和政策专家团队组成，主要承担气候科学分析、创新政策与解决方案、制定项目、能力建设(领导跨部门合作等)等核心职能，统领全市韧性发展的所有力量，推进建设一个更具弹性、公平和充满活力的未来韧性城市的战略愿景。
4.2制定具有韧性价值导向的城市总体战略规划
规划是城市治理的重要工具，也是促进纽约城市韧性建设的主要抓手。在桑迪飓风后的年，纽约市政府制定了题为《一个更强大、更有韧性的纽约》的总体规划，该规划在充分吸取经验教训的基础上，提出了“拥抱海岸线”“必须雄心勃勃地规划”“将使纽约成为一个更强大、更有韧性的城市”的韧性原则，设计了投资近亿美元的多项倡议，采取举措将进一步保护海岸线，防止风暴和海平面上升，加强纽约人居住和工作的建筑物，以及所有支持城市生活的重要系统，包括能源网、交通系统、公园、电信网络、医疗保健系统、水和食品供应等。年，纽约发布《一座城市，一起重建》报告，政府、社区和民众协同努力，制定了“纽约市灾害缓解计划”。年，纽约市政府又制定颁布《一个纽约：建立一个强大且公平的城市》总体规划，其中专设一章“韧性城市”，围绕邻里社区、建筑物、基础设施、海滩防御等领域，制定了韧性实施项目和评价指标，旨在让纽约能够承受气候变化、自然灾害、人为灾害等带来的威胁挑战，旨在确保纽约保持韧性城市发展的世界领导地位。目前，这一战略规划是统领纽约多个政府部门和利益相关者共同推动韧性城市建设的愿景方案、路线图和行动指南。
4.3对城市建筑、重要基础设施网络进行战略改造从而提升设施韧性
基础设施韧性是指交通、能源、燃气、电力等基础设施系统对灾害的应对能力和灾后的恢复能力，也指灾害发生时基础设施系统抵御灾害、吸收损失并及时恢复至正常运行状态的能力。一个强大的韧性城市，基础设施韧性或建筑韧性是前提和基础。桑迪飓风后，纽约加大对建筑、基础设施改造升级的投资力度，以改善城市硬件设施对未来灾害的应对能力，保持更加强大的状态。一方面，政府结合“重建家园”计划，及时修正建筑法、建筑设计规范和施工守则，制定新的建筑韧性设计指南，对全市5个行政区的老建筑进行加固系统、抬高房屋、置换空间、异地搬迁等多方式改造，提高新建建筑的防洪标准和防风韧性，以抵御未来极端天气事件和其他灾害的影响。另一方面，升级设施系统、加强城市排水设施、污水处理设施、坚固路面，完善应对暴雨的绿色基础设施等，全面提升基础设施的抗风险能力。与此同时，将城市基础设施改造升级与区域发展紧密结合，推行韧性水岸公园项目、东海岸带韧性项目(EastSideCoastalResiliency，ESCR)等，既强化海岸线的物理设施建设，加大投资改善地下内部排水系统，提高排水系统能力，以保护海岸免受未来的风暴潮和洪水侵袭，又注重当地的社会韧性(打造韧性社区)、经济韧性建设，改善滨水开放空间和可达性，从而增强韧性项目的综合经济社会效应。
4.4实施海岸洪水韧性分区规划
纽约作为沿海城市，突出强调滨水区的防御功能，成为城市防范自然灾害风险的主要路径。根据灾害发生的规律和特点，针对洪水泛滥平原社区(年度洪水概率1%和0.2%的区域)，年5月12日，纽约市议会通过了《海岸洪水韧性分区文本修正案》，在滨水区推行“海岸洪水韧性分区规划”，对沿海地区新建建筑标准、紧急状态恢复程序等做出了非常全面而具体的规定。该规划方案允许房主、企业主、建筑师和其他人设计有弹性的建筑，允许按照预防标准建造新的建筑物；没有达到联邦应急管理局标准的建筑，进行弹性改造，更好抵御洪水风险，降低洪水保险成本；设计弹性开放空间，增设避难场所数量，保护和支持公众进入滨水场地；采取更加灵活性的建筑设计，减少养老院等设施布局，帮助纽约居民提高对风暴和新冠肺炎疫情危机等其他灾难的抵御能力、恢复能力。
4.5选择实施韧性社区规划和行动计划
针对桑迪飓风带给不同类型社区受灾程度的差异，根据不同社区特点，实施特定策略，成为纽约应对灾难、提高韧性的主要抓手。年，在美国住房和城市发展部(HUD)社区发展灾后重建基金资助下，纽约在参照公众参与社区重建计划的基础上，选择沿海洪水影响区域的一些特殊社区(韧性分区规划无法解决风险问题的11个典型社区，分布在全市5个行政区当中)，地方发起倡议并制定更具针对性的社区韧性规划。通过采取制定分区战略、优化土地利用结构、增加基础设施投资、提供混合收入的住房和配套服务、限制建筑高度和改善公共空间、培育社会资本、开展公共安全教育项目等特定韧性策略，支持洪泛区社区的活力和韧性，并为未来的风暴和其他灾难做好准备，从而提升特殊社区的韧性程度。每一项规划都考虑到每个社区的独特特征、具体问题和机遇，但都接受减少洪水威胁、降低脆弱性、增强适应性、增强社区活力、提高社区韧性等共同目标的指导。
4.6整合性实施网络风险防范及韧性计划
黑客攻击、数据安全、隐私泄露等网络风险将个人、政府和企业利益置于危险之中，如何以一种集中、协调、全市范围的方法来减轻网络安全威胁带来的风险，提高网络韧性，也是纽约建设韧性城市的重要思路和策略。为此，年纽约市对其市政网络安全当局进行重组，成立纽约市网络司令部(NYC3)，并依市长行政命令授权纽约市网络司令部领导纽约市多个机构和办公室的网络防御工作，以预防、检测、响应网络威胁并从中恢复。NYC3通过使用最新技术、建立公私合作伙伴关系以及为纽约市员工进行培训和威胁模拟，帮助他们预防和检测威胁以及采取其他措施来提高系统安全性；在所有纽约市拥有的系统中部署域名系统(DNS)保护，保护纽约市的基础设施和关键系统免受恶意攻击。通过创建NYC3，纽约市建立了类似于纽约市警察、消防、卫生和交通组织的现代网络安全行动，作为平等的合作伙伴，确保人们的安全和信息安全。
#5对我国建设超大韧性城市的启示
在我国，新冠肺炎疫情给城市安全和治理能力带来巨大考验，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出建设“韧性城市”，这也是北京、上海等一批超大城市的共同战略选择。年夏天发生在郑州的特大洪水灾害，更凸显了加快韧性城市建设步伐的紧迫性和重要性。但综观全国各大城市的韧性建设实践发现，各城市还尚未形成韧性城市建设的组织体系、规划目标、项目设计和行动计划，更缺乏总体性、整体性的政策行动。鉴于这种情况，纽约的韧性城市建设经验，对我们有一定的启示性借鉴作用。具体而言，我国超大韧性城市建设应该从以下5个方面加以推进。
5.1组织创新：推动韧性城市建设制度化整体化
纽约的经验表明，在城市政府层面，设立专门主管韧性城市建设的专业职能部门，设置专门岗位或官职，从总体性、整体性、系统性的高度出发，统一领导、统筹安排韧性城市建设的规划、项目与政策，是韧性城市建设的重要基础和前提。为此，建议国内各大城市在韧性城市建设进程中，首先要加强韧性城市建设的领导体制创新，通过设立“城市韧性建设委员会”“城市气候变化应对小组”“韧性城市市长办公室”等类似的机构和部门，甚至设立“韧性城市首席官或气候变化首席官”之类的专职岗位，依法明确其对整个城市开展韧性建设的统一领导、组织协调、资金分配、项目设计、监督检查、政策执行等多种功能，协调多个部门统一行动，整合跨部门资源，保障韧性城市建设的制度化、常态化、整体化以及政策的连续性，确保多个系统韧性的相互耦合与效能最大化，进而促进城市整体韧性程度。
5.2规划引领：编制全面体现韧性理念的总体规划和专项规划方案
截至目前，国内一些城市虽然在总体规划中提出了建设“韧性城市”的设想，还没有任何一座城市编制出台过有关“韧性城市”的主题专业规划方案。具体规划方案以及韧性目标和行动计划的缺失，延缓了韧性城市建设的进程，降低了建设的效能。因此，借鉴纽约的经验，在积极开展城市综合防灾减灾规划，且将气候变化的潜在影响、灾难预防适应重建和韧性理念贯穿在城市所有规划编制中的基础上，要从城市整体韧性、系统韧性的高度出发，政府多个有关部门(城市建设、规划管理、水务、绿化、交通、气象、应急等)、市场企业、社区居民等多主体共同参与，编制类似《城市气候变化适应性行动计划》《韧性城市建设导则》《城市韧性发展总体规划》等专门性规划方案，整合资源、设定目标、设计项目、明确重点、划分责任，引领城市复杂系统不断提高整体韧性程度，稳步提升城市应对不确定性风险的能力和水平。特别要针对不同类型的不确定性灾难风险，城市规划要强调因地制宜原则，根据“灾难或风险地图”，实施“灾害分区规划”，提高应对特定风险灾难的针对性和有效性。
5.3金融创新：形成面向基础设施的预防性灾难金融投资支持体系
在韧性城市的建设中，城市硬件设施强有力的抵抗力，是检验城市韧性程度的第一标准，也是第一防线。如果一个城市的防洪堤坝、排水系统、地下管网等足够韧性，应该能够有效防范特大暴雨、洪水等气候威胁，不至于造成“城市看海”的严重内涝灾害。对此，城市的金融资金投向，就发挥着至关重要的作用。在实践中，由于灾难的不确定性以及预防设施投资大、周期长，一些城市往往不愿意投资或投资力度非常有限，造成灾难防范设施的历史欠账很大，结果在大灾大难面前，城市不堪一击，付出沉重的代价。全球城市的实践也表明，在灾难管理中，对灾前评估、灾难预防、灾难准备等“灾难前”的金融投资仅占5%，而95%投资主要被用于灾后重建中。为此，建议国内各大城市政府，高度重视韧性城市建设中的金融政策导向，要加大对城市生命线系统、基础设施、老旧小区、地下管网、避难场所、应急物资储备、动态感知平台、灾难宣传教育、人类健康设施等“灾前”软硬设施的投资力度，建立健全政府公共财政、保险、信托、基金、社会等多元化的韧性建设投资体系，为提高城市面对各类不确定性“黑天鹅”灾难的抵抗力、适应力、恢复力，提供有力的金融保障，打下坚实的韧性基础。
5.4能源供给创新：全面推行城市能源供给和空间的分布式设计
在诸多不确定性灾难的应对中，城市的水、气、煤、电、网络等能源系统的供给韧性，对城市功能的正常运转和快速恢复，具有至关重要的作用。一般而言，对超大规模城市而言，组团式、去中心化的城市空间结构和能源供给格局，将显著提升城市的韧性程度，每个片区的供水、供电、水处理系统、通讯、医疗等供给系统保持相互独立，一旦某个片区发生重大灾难事故导致供给中断时，既不会造成其他片区功能的损伤，还可以让正常片区功能给受灾区进行及时的补给，快速恢复城市功能。因此，建议我国特大或超大城市在韧性城市建设中，重点针对城市能源(包括网络通讯)供给系统，结合城市空间结构调整，开展多中心化的“组团式”规划设计和改造，不同组团各自拥有相对独立的能源供给体系，以提高城市应对灾难的韧性程度。实际上，这一规划思路可以结合城市“新城”建设同步进行，把新城打造成组团式、多中心的韧性城市新载体和新典范。
5.5社区导向：打造以社区生活共同体为主体的基层社区韧性框架
基层不牢，地动山摇。针对灾害风险防范和应急管理，软硬并举，打造高韧性社区，是超大城市建设安全韧性城市的重要依托，也是纽约的主要经验之一。当前，我国超大城市社区韧性建设普遍面临应急物资储备不足、综合性服务设施缺乏、多部门协同体制不顺、人力队伍有限、应急信息共享平台缺乏、社区居民参与有限等问题，在一定程度上影响着城市的整体韧性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社区治理缺陷，充分体现了这一点。为此，建议超大城市要更加突出基层社区在韧性城市建设中的特殊作用，按照社区生活共同体理念，以人为本，积极编制专门的社区韧性发展规划，建立健全应急信息共享平台和多部门协同行动机制，合理设定“城市安全健康单元”，配齐救灾储备中心、避难场所、应急逃生通道等应急基础设施体系和社区生活圈等综合性公共服务设施体系，培训社区安全应急人员队伍，帮助提高驻区企业、单位、家庭、园区、城市综合体等的安全应急能力，为未来真正碰到重特大灾难后实现快速响应和恢复重建打下坚实的社区韧性基础。
#6结论
“韧性”是一个多科学共同研究的古老议题。20世纪70年代以来，城市韧性研究已经在西方学术界兴起，年新冠肺炎疫情爆发和年日渐增多的极端天气，使得韧性城市研究成为近年来国内外再次
