为军工产业市场化运作创造良好的制度环境
政府对军工产业的管理，应综合运用经济、法律和行政等手段，充分发挥市场机制的作用，以间接宏观调控为主，避免对军工企业的直接干预。为此，需要按照中央关于全面深化改革的战略部署，完善军品市场运行规则，加强军品市场管理，清除军品市场壁垒，打破行业封锁和部门垄断，尽快形成统一开放、竞争有序的军品市场体系，加快推进军工产业市场化运作进程。
一、加快推进军工产业市场化改革
随着社会主义市场经济体制的不断完善和全面改革的不断深化，军工产业的资源配置方式发生了根本性变化，市场机制已经成为军工产业资源配置的基础途径。从计划经济体制到市场经济体制的根本性转变，是改革开放以来影响中国社会经济发展进程中最广泛、最深刻的变化，同时也深刻影响着军工产业运行与管理。然而，长期以来由于规模经济效应以及通过学习经济获得的绝对成本优势形成的进入壁垒，导致军品市场的垄断依然存在，市场竞争不够完全、充分，军工产业运行的体制机制还没有完全突破传统的计划经济模式，不仅影响军工产业资源的有效配置和运营效率的提升，而且削弱了军品科研生产主体提高效率和创新发展的内生动力。而市场机制通过准确反映资源稀缺程度的价格信号和优胜劣汰的竞争机制，能够解决资源利用方式不合理、效率低下引发的各种矛盾和问题。
从系统论的角度出发，系统对外部各种刺激因素所做出的反应是否合理，主要依赖于系统的各种运行机制是否合理有效，依赖于系统中要素与要素、要素与系统之间联系是否紧密。为此，必须完善有利于军工产业市场化运作的制度体系，由过去适应计划经济环境、自我封闭、缺乏对外应变力的僵化模式，转变到能够跟踪适应复杂多变的市场环境、具有足够的自我调节和应变功能的新体系上来，尽可能减少军工产业运行的不确定性和外部经济风险。
推进军工产业市场化改革，关键是提高军工企业的市场适应能力。在宏观层次上，要搞好顶层设计、统筹规划，坚持依法管理、科学管理，充分发挥市场对资源优化配置的功能，保持强有力的宏观控制力，着重强调军工产业三个主要组成部分之间(研制、生产、维修)、政府与企业界之间一体化的有效管理，加强军事需求与军事供给的协调与无缝衔接。在微观层次上，要充分发挥军工企业的优势和军工产业要素的主观能动性、创造性和积极性，更多地发挥市场对军工产业资源配置的决定性作用，加强调节控制的力度，维持适度有序的竞争，充分运用市场机制进行军工生产规模和结构的宏观调节与控制。
整合重组军工企业的资源要素，坚持以市场为导向，做好增量、盘活存量、主动减量，进一步调整优化军工国有资本布局。对产业相近、行业相关、主业相同的军工企业通过合并、划转、并购等多种方式进行重组，推动军工资本向优势企业集中、向高端制造业集中，形成规模优势；充分发挥国有军工资本投资和运营公司的作用，创新军工资本集聚方式，通过开展投融资、价值管理、产业培育、资本整合，促进军工资本合理有序地流动，推动军工产业集聚和转型升级，培育具有核心竞争力、行业领先的大型军工企业集团，打造各具特色的投融资平台及军工国有资本并购重组的运作平台，进一步提升军工企业的市场竞争力、融资能力和可持续发展能力，充分发挥军工资本在经济社会发展中的带动和引领作用，提升军工资本的运营效率，发挥军工经济的整体功能。
打造市场服务链条，构建公共服务体系，加快推进军工产业市场化改革。发挥市场机制推动军工产业创新发展的作用，积极探索市场中介组织服务军工产业的方式和途径。加大对中介服务机构的支持与引导，积极发挥中介服务机构在技术筛选、评估评价、专利代理、技术孵化、宣传推广等方面的作用，使军工产业更好地了解市场、适应市场。充分发挥国家和地方军民融合公共服务平台的作用，利用信息技术优势，提高公共服务能力。通过政府主导和市场运作相结合的方式，借助政府各类咨询机构、民间智库、社会组织搭建的交流平台，搭建军民科技信息服务平台、知识产权服务平台、投融资平台和创新评估平台，开展多种形式的技术对接交流、技术交易和技术创新活动，深化拓展信息沟通渠道，推动军工企业各种生产要素的自由流动，为军工企业市场化运作提供各类信息和优质服务。
二、完善军工产业管理体制与运行机制
随着供给侧结构性改革的深入推进，军工企业面临新的发展环境，呈现出诸多新常态特征。面临不断发展变化的外部经济环境，需要进一步完善军工产业管理体制与运行机制，主要采用经济手段、运用市场机制调节军品研制生产主体的经济活动，提高军工产业资源的配置效率。
一是强化军事需求与供给的协调。根据国家安全战略需求和财政能力合理确定军事需求规模，以军事需求牵引军品科研生产活动，并为各类军品研制生产主体创造公平竞争的市场环境，合理公正地调节军品研制生产主体的市场活动和经济利益，创造稳定有序的制度环境。通过军转民和“民参军”，积极推进军工产业军民融合发展，实现军工产业资源基于市场的优化配置，确保国防科技工业真正融于国民经济体系之中、共用一个技术基础，形成以整个国民经济体系为依托和支撑的国防科研与生产能力，把所有可用的经济资源都作为军工经济建设的现实基础。
二是准确把握核心军事需求。完善军事需求论论与生成机制，保证作战需求→武器装备体系→国防技术与产业体系这一国防生产能力生成需求链条的连续性，形成能够支撑与作战任务相适应，以作战概念、理念和战法训法为牵引的武器装备体系的国防科技工业基础，打造军工企业的核心竞争力。
三是理顺军工产业管理部门、军队和军工企业之间的关系。军队作为需求方，负责提出国防安全需求和武器装备发展总体规划；军工产业管理部门主要负责协调军品供需矛盾、确保军品生产任务的完成。二者在明确各自职能任务的基础上，各司其职、相互配合，搞好沟通协调。军工产业管理部门重点搞好行业管理、宏观管理、间接调控和服务保障，制定和完善军工产业发展的战略规划和法规政策，为军工企业开展科研生产和经营活动创造良好的发展环境。
四是完善军工国有资产管理体制。通过军工企业改革重组，理顺产权关系，进一步明晰军工企业经营管理和国有资产管理部门监督管理的边界，明确职责和关系，加大监管工作力度，形成以管资本为主、经营性国有资产集中统一监管体系和分类管理体制机制。明确不同类型军工企业的功能定位，实行分类监管和考核，探索建立授权经营体制，完善军工资本投资运营公司运营机制。制定出资人审批事项清单，以管控资本投向、优化资本结构、规范资本运作、提高资本使用效率和效益为重点，通过章程管理、契约管理、清单管理和协同管理等，重点加强对发展目标、考核分配和风险控制等重大事项和关键环节的管控，健全军工企业违法违规经营责任追究体系，提升军工资本监管的科学性、针对性和有效性。建立分级分类管理的军工资本收益管理制度，加强军工资本收益收缴和经营预算支出管理。
五是创新人力资本激励机制。积极探索适应市场经济要求的人力资本激励机制，大力引进培养懂技术、懂生产、懂经营、懂管理、懂市场的复合型人才，加大对高端人才队伍建设的资金投入，尽快推行职业经理人制度，建立体现责权利相统一的薪酬制度，充分调动经管管理层的积极性。对军工企业的经营管理层和核心技术研发人员，允许通过技术入股、管理入股、收益提成、期权激励等方式，在军转民过程中获得相应的收益。建立国防知识产权保护制度、军品定价机制、项目有偿投资和成果有偿使用制度，明确国防知识产权归属以及参与各方的权利义务关系，明确投资人、研发单位和研发人员等相关利益主体的权益，让企业和技术创新团队享有更多的使用权、处置权和收益权，使取得军事技术创新成果的单位或个人都能获得相应的利益或补偿，形成技术创新的良性循环。
三、打破不同部门、行业和所有制之间的封锁和限制
推进军工产业市场化运作，需要打破不同部门之间、不同行业之间和不同所有制之间的封锁和限制，促进军品研制生产主体在优胜劣汰的军品市场竞争中，不断实现军工产业资源要素的自由流动与优化组合。为此，需要进一步健全完善军品研制生产的竞争、监督、激励和评价机制，在实行军品市场准入制度的基础上全面推行国家军事订货制度，严格规定从事军品科研生产的条件，以持续稳定的军事需求信号培育多元化的市场主体，促进统一、开放、竞争、有序的军品市场体系的形成，不断降低军品科研生产的交易成本和运营风险；抓紧制定和完善军品科研生产资格审查制度、招投标制度、退出制度以及军品合同执行监督制度等，以维护正常的竞争秩序，引导市场竞争公开、公平、有序地进行。
考虑到规模经济、资产专用性、必要的资本投入等各种因素，如果在大型武器装备系统研制生产中引入竞争，势必造成重复投资和浪费，降低规模效益，而保持自然垄断可能更有利于提高军品研制生产效率。军品科研生产引入竞争并不必然排斥自然垄断，要把规模经济性与竞争活力有机结合起来，形成有效竞争的良好格局。对重大武器型号和少数关键部件的研制，可以在大型军工骨干企业和实力雄厚的军工科研单位中进行招投标，实行适度、有效的竞争；对于其他军品及零部件特别是军民通用品的研制生产，可以在全国范围内，对武器装备承制资质认定单位进行公开招标，实行公平有序竞争；对于某些国防预研项目，也可以在全国范围内的高等院校、军工企业、军地科研院所实行公开招标竞争。即使是那些不适宜于公开竞争的大型武器装备和关键系统，也要对其分系统、零部件和配套产品实行定向招标投标。
四、加快推进军工企业混合所有制改革
西方产权理论认为，产权是决定企业效率的关键因素。为此，需要建立和完善现代企业制度，加快推进军工产业混合所有制改革的步代，进一步明晰产权关系，明确出资人的权利、责任与义务，打破国有独资军工企业的绝对垄断局面，允许民营资本参股，实现经济成分多元化，使军工企业在经济利益的驱使下自觉深化改革、实现结构优化。
根据产品对国家安全的重要性以及资产专用性程度不同，分别采取国有独资公司、有限责任公司和股份有限公司等不同企业组织形式，实行国有资本绝对控股、相对控股或参股等方式，既要注重调动军工企业的积极性，又要保持国家对军品科研生产的有效控制。选择效益好、具有核心竞争力的军工企业在证券市场上市、募股融资，吸收社会资本参股，以改善军工产业的股权结构，形成有效的股权激励。结合新一轮军品科研生产能力结构调整，通过收购、兼并、联合、参股等途径吸收非国有资本，综合推进军工科研院所改革、军工投资体制改革和科技管理体制改革，支持和鼓励民间资本和民营高科技企业参与军工企业股份制改造，形成多元化的产权主体和相互制衡的产权基础。放松社会资本进入军工产业的行政壁垒，明确规定民营企业参与军工企业股份制改造的程度、领域以及参股比例，除了必须由国家直接控制的敏感项目、技术风险很高、投资规模巨大、研制周期超长的重大项目等，由国有独资的军工企业研制生产外，其他武器装备研制生产都可以逐步向民营企业放开。
国防科技工业管理部门通过资产注入、政府采购等方式以及税收、折旧、贷款等优惠政策，为推进军工企业股份制改造提供必要的政策扶持。加快军工资本从无竞争优势、不具规模的产业退出，妥善处置“僵尸”企业、长期亏损企业和低效无效企业。通过产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现军工资本形态转换，将变现的军工资本投入到更需要的领域和行业。
五、建立推动军工产业市场化转型的政策体系
军工产业运行本质上是开放的，它与外界保持着更大的能量交换，并从外界置换信息和资源。为最大限度地降低军工产业市场化转型的不确定性和风险，需要建立和完善政策体系，进一步优化军工产业的宏观调控措施，既要充分发挥市场机制的决定性作用，又要保持政府的宏观控制能力。在微观上，充分调动军工企业的积极性，提高军工企业的核心竞争力和市场参与能力。在宏观上，要明确国家在军品市场上的定位，改革国家对军品科研生产的宏观管理体制，给予军工企业更大的自主权。政府通过经济、法律和行政等手段，规范军品研制生产主体的经济行为，建立有序的军品市场环境。可以考虑建立顾问制度，适当聘用优秀的律师、注册会计师、管理咨询师等当顾问，发挥他们熟悉法律和经济运行规则的优势，为军品科研生产提供化解可能发生的市场风险服务。
当前我国许多军工企业受国际经济衰退、出口下降以及国内有效需求不足的影响，面临前所未有的困难和风险。考虑到当前很多军工企业技术落后、设备陈旧、缺乏核心竞争力的实际情况，国家有关部门应从政策和资金投入方面加大支持的力度，尽快拿出一些切实可行的具体措施，以帮助军工企业提升市场竞争力。目前我国国防科技工业的融资体系还不健全，缺乏专业投融资机构。当前我国一些行业的海外订单减少或遭撤单，主要是由于国外金融机构严格了借款条件。如果我国金融机构能够帮助客户解决融资困难，就可能巩固中国在国际市场上的地位。因此，应给予金融业更大的空间，允许成立专业机构，对军品研制生产项目进行投资，并鼓励大型军工企业与金融机构合作，设立自己的融资公司。此外，还可以运用出口退税、成立风险投资基金、财政贴息等政策措施，支持拥有自主知识产权和核心技术的军工企业产品出口。
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