外商投资安全审查作为外商投资管理的一个重要环节，需要与其他外商投资管理制度相互衔接、协调适用。接下来围绕外商投资安全审查与主要的外商投资管理制度的关系和衔接问题展开讨论。
一、外商投资安全审查与负面清单管理制度
外商投资安全审查制度与负面清单管理制度都是现行外商投资管理制度的主要组成部分，二者具有一些相似之处，但总体上属于相互独立的制度。
1、相似之处
外商投资安全审查制度与负面清单管理制度的相似之处主要包括：
一是，负面清单的制定和实施也必须坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系，以保障经济安全为重点，维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。[1]这在总体上跟外商投资安全审查制度的目的是一致的。
二是，并非所有的外商投资都会涉及负面清单规定的领域，甚至涉及负面清单规定的领域的外商投资的比例还比较小；与此类似，并非所有的外商投资都属于安全审查的范围、都需要进行安全审查，属于安全审查范围且需要进行安全审查的外商投资的比例也比较小。
三是，国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇；与此类似，外商投资安全审查申报范围之外的外商投资，无需进行申报、也无需进行安全审查。
四是，负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资；与此类似，经安全审查特别审查认为影响国家安全的外商投资，不得实施。
五是，负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的限制性准入特别管理措施；与此类似，经安全审查特别审查认为影响国家安全但通过附加条件能够消除对国家安全的影响且当事人书面承诺接受附加条件的外商投资，外国投资者必须按照附加条件实施投资。
2、不同之处
尽管有诸多相似之处，但是，总体而言，外商投资安全审查制度与负面清单管理制度是相互独立的制度。
一是，出发点和目的不同。
在目的方面，外商投资安全审查主要是出于预防和化解国家安全风险的目的，从是否影响国家安全或可能影响国家安全的角度对特定的外商投资进行审查。[2]而负面清单管理制度则主要是从建立公平开放透明的市场规则的角度，通过明确政府发挥作用的职责边界、发挥市场在资源配置中的决定性作用，赋予市场主体更多的主动权，落实市场主体自主权和激发市场活力，形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。[3]
二是，审查顺序不同。
在审查的顺序方面，应当先依据负面清单管理制度来审查相关外商投资是否涉及负面清单规定的领域。在负面清单规定禁止外商投资的领域，因外国投资者不得进行投资，自然也就不会进入外商投资安全审查制度的规范范围；只有不涉及负面清单规定禁止外商投资的领域的外商投资（包括不涉及负面清单规定的领域和涉及负面清单规定限制投资的领域），才有必要考虑是否需要进行安全审查。
三是，一项外商投资是否属于安全审查的范围，与是否涉及负面清单规定的领域，不具有一一对应的关系。
比如，外国投资者在负面清单以外的领域进行投资，尽管不涉及负面清单规定的禁止投资的领域、也不涉及负面清单规定限制投资的领域，但仍然可能属于安全审查的范围、需要进行安全审查，甚至可能因影响国家安全而不得实施投资。下文介绍的永辉超市要约收购中百集团项目就是这样的例子。
四是，制度实施机构不同。
负面清单管理制度的直接执行机构是行业主管部门、地方市场监管部门、地方发展改革部门和地方商务主管部门，而外商投资安全审查则由外商投资安全审查工作机制办公室负责（其中由国家发改委承担主要审查职责）。
有关外商投资负面清单管理制度的更多内容，请见本书第九章“外商投资的国民待遇与负面清单管理制度”。
二、外商投资安全审查与外商投资项目核准的衔接
在外商投资项目属于国家安全审查范围时，存在外商投资项目核准或备案与安全审查的衔接问题。
对此，《国家发展改革委办公厅关于外国投资者并购境内企业项目核准有关问题的复函》（发改办外资〔〕号）曾规定：“根据《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔〕6号），属于并购安全审查范围的项目，应由外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）进行安全审查。地方发展改革部门在受理外国投资者并购境内企业项目核准申请时，对属于并购安全审查范围，但外国投资者没有提出并购安全审查申请的，应暂停项目核准程序。联席会议确认不影响国家安全的外国投资者并购境内企业项目，按照现行外商投资项目管理有关规定办理项目核准。联席会议确认影响国家安全的外国投资者并购境内企业项目，不得办理项目核准。”
结合上述规定，可以将外商投资安全审查理解为外商投资项目核准或备案的前置条件，只有通过了国家安全审查的外商投资项目（包括取得通过安全审查决定的外商投资和取得附条件通过安全审查决定的外商投资），发展改革部门才可以办理项目核准或备案手续；当然，需要注意的是，外商投资安全审查不是受理外商投资项目核准或备案申请的前置条件，不能以未经外商投资安全审查为由不予受理外商投资项目的核准或备案申请。
三、外商投资安全审查与外商投资企业登记的衔接
与法规针对外商投资安全审查与外商投资审核、外商投资安全审查与外商投资项目核准的衔接作出过或提出过直接的要求不同，现有法规没有直接规定外商投资企业的登记（包括设立登记、变更登记）如何与外商投资安全审查进行衔接。
实务中也存在着属于安全审查范围的外商投资已经实施（其中就包括完成外商投资企业登记或变更登记），但未进行外商投资安全审查申报或者未通过安全审查的情况。事实上，国办发〔〕6号文第4条第6款关于“外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的，联席会议应要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响”，《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》第3条第6款关于“如发现外国投资者提供虚假信息、遗漏实质信息、通过安全审查后变更投资活动或违背附加条件，对国家安全造成或可能造成重大影响的，即使外商投资安全审查已结束或投资已实施，自贸试验区管理机构应向国家发展改革委和商务部报告”，《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》第7条第3项关于“外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的，根据联席会议审查意见，商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除该并购行为对国家安全的影响”的规定，以及《外商投资安全审查办法》第12条关于“工作机制办公室对申报的外商投资作出通过安全审查决定的，当事人可以实施投资；作出禁止投资决定的，当事人不得实施投资，已经实施的，应当限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响；作出附条件通过安全审查决定的，当事人应当按照附加条件实施投资”和第16条关于“对申报范围内的外商投资，当事人未依照本办法的规定申报即实施投资的，由工作机制办公室责令限期申报；拒不申报的，责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响”的规定，也都认识到了这个问题。
考虑到《外商投资法》实施之后，国家对外商投资实行信息报告制度，商务部门已经不再具有对外商投资进行审核的职责，外商投资信息报告制度并非针对外国投资者或者外商投资企业设立的行政审批事项，报送投资信息本身也不是外国投资者或者外商投资企业办理企业登记（包括设立登记、变更登记和注销登记）或其他手续的前置条件[4]，因此，在外商投资安全审查的实施方面，有必要加强部门之间的协调和配合，并考虑赋予作为外商投资企业登记机关的市场监管部门更多的监管职责。
四、外商投资安全审查与外商投资信息报告的衔接
现有法规也没有直接规定外商投资信息报告制度如何与外商投资安全审查进行衔接。
当然，在外商投资经过安全审查后，有关外国投资者或外商投资企业应当依照《外商投资信息报告办法》的相应规定向商务主管部门报送投资信息。这是《外商投资法》第34条的要求。
此外，基于《外商投资安全审查办法》第13条关于“外商投资安全审查决定，由工作机制办公室会同有关部门、地方人民政府监督实施”的规定，并结合《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》第3条第6款关于“自贸试验区管理机构应做好外商投资监管工作。如发现外国投资者提供虚假信息、遗漏实质信息、通过安全审查后变更投资活动或违背附加条件，对国家安全造成或可能造成重大影响的，即使外商投资安全审查已结束或投资已实施，自贸试验区管理机构应向国家发展改革委和商务部报告”的规定，在履行外商投资信息报告监督管理职能的过程中，商务主管部门发现上述情形的，也应当向国家发改委和商务部报告，确保外商投资安全审查制度获得有效执行。
五、外商投资安全审查与经营者集中审查
《外商投资法》分别针对外商投资涉及的国家安全审查和经营者集中审查作出了规定。其中，针对经营者集中审查，《外商投资法》第33条规定：“外国投资者并购中国境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，应当依照《中华人民共和国反垄断法》的规定接受经营者集中审查”；针对国家安全审查，《外商投资法》第35条第1款规定：“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查”。
此外，《反垄断法》第31条更是更明确地规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”
根据上述规定，外商投资安全审查与经营者集中审查也是相互独立的两种制度。尤其是，经营者集中审查不仅仅适用于外商投资，还适用于不涉及外商投资的投资交易。
总体而言，经营者集中审查是《反垄断法》对经营者集中实行必要的控制、防止因经济力的过于集中而影响市场竞争的主要手段，其主要目的是预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，维护市场竞争秩序，充分发挥市场配置资源基础性作用，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。[5]而外商投资安全审查则主要是出于预防和化解国家安全风险的目的，从是否影响国家安全或可能影响国家安全的角度对特定的外商投资进行的审查。
需要注意的是，一项外商投资是否需要进行经营者集中审查，与是否需要进行安全审查，有各自不同的判断标准，二者不具有一一对应的关系。当然，对于同时涉及经营者集中审查和安全审查的外商投资来说，实务中，通常是先进行经营者集中审查、后进行安全审查程序。永辉超市要约收购中百集团项目[6]、金光投资要约收购博汇纸业项目[7]都是这样的例子。《国家市场监督管理总局反垄断局关于经营者集中申报文件资料的指导意见》（年9月29日修订）第18条也要求“如集中涉及破产企业、国家安全、产业政策、国有资产、其他部门职能、驰名商标等问题，应就以上问题作出特别说明。”
值得一提的是，经营者集中审查与外商投资安全审查具有一些相似之处。比如，与外商投资安全审查适用于属于安全审查范围的各种形式的外商投资一样，经营者集中审查也适用于达到法定申报标准的各种形式的外商投资[8]。
此外，外商投资安全审查制度也从多个方面借鉴了经营者集中审查制度。比如，外商投资安全审查制度中的申报前咨询制度（或此前的预约商谈制度）、附加条件不影响国家安全的审查意见制度，都可以从年的《经营者集中申报办法》和《经营者集中审查办法》中找到对应的制度先例。预计，将来制定《外商投资国家安全审查条例》时，也会进一步借鉴经营者集中审查制度（比如其中的商谈、听证、附加条件等），建立起更加完善的外商投资安全审查制度。[9]
六、外商投资安全审查与网络安全审查等制度的关系
除了外商投资安全审查，《国家安全法》还规定了其他的安全审查制度。
对此，《国家安全法》第59条规定：“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。”
其中，针对网络信息技术产品和服务，《网络安全法》第35条规定：“关键信息基础设施的运营者采购网络产品和服务，可能影响国家安全的，应当通过国家网信部门会同国务院有关部门组织的国家安全审查。”在此基础上，国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、国家安全部、财政部、商务部、中国人民银行、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家保密局、国家密码管理局年4月联合制定了《网络安全审查办法》，对网络安全审查的工作机制、组织、程序等事项作出了具体的与外商投资安全审查工作机制不同的规定[10]，主要如下：
一是，针对网络安全审查的工作机制，《网络安全审查办法》第4条第1款规定：“在中央网络安全和信息化委员会领导下，国家互联网信息办公室会同中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国国家安全部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国商务部、中国人民银行、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家保密局、国家密码管理局建立国家网络安全审查工作机制。”
二是，针对网络安全审查工作的具体承担，《网络安全审查办法》第4条第2款规定：“网络安全审查办公室设在国家互联网信息办公室，负责制定网络安全审查相关制度规范，组织网络安全审查。”
三是，针对网络安全审查的一般程序，《网络安全审查办法》第10条规定：“网络安全审查办公室认为需要开展网络安全审查的，应当自向运营者发出书面通知之日起30个工作日内完成初步审查，包括形成审查结论建议和将审查结论建议发送网络安全审查工作机制成员单位、相关关键信息基础设施保护工作部门征求意见；情况复杂的，可以延长15个工作日”，第11条第1款规定：“网络安全审查工作机制成员单位和相关关键信息基础设施保护工作部门应当自收到审查结论建议之日起15个工作日内书面回复意见。”
四是，针对网络安全的特别审查程序，《网络安全审查办法》第11条第2款规定：“网络安全审查工作机制成员单位、相关关键信息基础设施保护工作部门意见一致的，网络安全审查办公室以书面形式将审查结论通知运营者；意见不一致的，按照特别审查程序处理，并通知运营者”，第12条规定：“按照特别审查程序处理的，网络安全审查办公室应当听取相关部门和单位意见，进行深入分析评估，再次形成审查结论建议，并征求网络安全审查工作机制成员单位和相关关键信息基础设施保护工作部门意见，按程序报中央网络安全和信息化委员会批准后，形成审查结论并书面通知运营者。”
五是，针对监管机构依职权启动网络安全审查，《网络安全审查办法》第15条规定：“网络安全审查工作机制成员单位认为影响或可能影响国家安全的网络产品和服务，由网络安全审查办公室按程序报中央网络安全和信息化委员会批准后，依照本办法的规定进行审查。”
基于上述规定可以发现，外商投资安全审查与网络安全审查、有关国家安全审查的其他制度是相互独立的审查制度。[11]在特定外商投资同时涉及其他的国家安全审查事项的情况下，不仅需要适用外商投资安全审查制度，还需要适用其他的国家安全审查制度。[12]
[1]见《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔〕55号）。
[2]见《国家安全法》第59条。
[3]见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（年11月12日通过）、《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔〕55号）。
[4]见《商务部、市场监管总局有关司局负责人就〈外商投资信息报告办法〉有关问题答记者问》（
