精彩导读
3月初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（简称《意见》），出台《意见》的目的是“为贯彻落实党的十九大部署，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。《意见》对构建现代环境治理体系的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等七个子体系予以阐明。那么，《意见》有哪些应该特别 傅涛认为，《意见》为构建现代环境治理体系指明了方向，意义重大。其中强化党政同则与责任主体上移，政府、企业、公众等多方共治尤其值得
“坚持党的领导”位于《意见》的“总体要求”中，贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，实行生态环境保护党政同责、一岗双责是对其职能的概述。这方面之前有过相关文件法规，如年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，提出党政同责，实现各级党委的环保责任“由虚到实”，充分实现各级党委对环保的政治、思想、组织领导。傅涛告诉记者，本次《意见》将党的领导与环境治理体系构建紧密联系起来，更加强调了生态环境保护工作中，党政同责的重要性。傅涛认为，生态文明建设在“十九大”之后进入了新的发展阶段。“生态文明建设包含环境保护，又高于环境保护。很多时候，环保属于政府和企业的成本中心，投资主体没有直接受益，更多需要政府来推动。而生态文明建设的跨度更大，已经不仅仅指设施的建设，还包括环境治理、绿色消费以及绿色发展”。
“生态文明建设已经由原来的末端治理，向经济外部性更强、经济效率和投资效率更低的领域延伸。从这个角度看，生态文明建设，需要跨时期、跨区域、跨领域的三跨动力来推动，而三跨动力的驱动仅靠政府是不够的，还要有党统一领导下的党政同责。”傅涛强调说。
责任主体上移
《意见》明确，在健全环境治理领导责任体系的工作中，要完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。傅涛表示，《意见》中明确了省级党委和政府在环境治理中的重要地位，强调省级党委和政府在本地区环境治理中要担负总体责任，党中央、国务院则负责统筹制定生态环境保护的大政方针，提出总体目标，谋划重大战略举措；制定实施中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单。责任主体上移，也必然对应着财税体系的变化。傅涛指出，《意见》明确了中央和地方财政支出责任。制定实施生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任。按照财力与事权相匹配的原则，在进一步理顺中央与地方收入划分和完善转移支付制度改革中统筹考虑地方环境治理的财政需求。
傅涛认为，环境治理责任主体的上移，将更利于协调区域环境治理工作。“协调区域环境治理是近几年环境保护的主要趋势之一。近年来，全力共抓‘长江大保护’、‘黄河大保护’等环境治理工作成为环境产业
傅涛认为，《意见》中的“坚持多方共治”原则也是亮点。“明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”是该原则的简要诠释。傅涛认为，在环境治理中，政府、企业、公众三大主体目标是一体的。坚持政府、企业、公众等的多方共治将会有力促进全社会共同推进环境治理的良好格局。“构建现代环境治理体系，应该根据实际情况实施差异化管控。在摸清家底的基础上，通过制定合理的政策，促进企业坚持‘我要环保’的理念，真正形成良币驱逐劣币的市场环境，让好企业成为环保的同盟军，让生态环境局成为好企业的朋友。”傅涛强调说。
可操作性强
国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员周宏春认为，《意见》与之前的相关法规文件相比更具有可操作性：比如在健全环境治理市场体系中，提出要创新环境治理模式，特别提到对工业污染地块鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。其实，地方在治理环境污染时需要投入大量资金，企业在开发建设时也会产生收益，那就要把这里面的权责利理清楚，“谁污染、谁付费”的导向在《意见》中表现得很明确。《意见》还提到积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范。这个提法传递出了效率优先的理念，把专业的事交给专业的机构或人去做。这也是我国市场经济形成以来，一些成功经验和好的做法在《意见》中的体现。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文则表示，《意见》提出的“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制、“环境修复+开发建设”环境治理模式、“污染者付费+第三方治理”的价格收费机制都是对以往实践成果的总结，有助于强化环境治理的制度建设能力和实施能力。
注重成效解决地方执行难题“一刀切”的问题，生态环境部已经制定了《禁止环保‘一刀切’工作意见》，严禁“一律关停”等敷衍应对做法，但还是有一些地方出现这种问题。“所以说国家政策怎么才能更好地执行，是一个亟待解决的问题。”周宏春说。傅涛认为，“一刀切”在地方的确不少见。他告诉本刊记者，《意见》强化党政同责、责任主体上移、多方共治或可进一步解决执行难、成效差、敷衍执行等问题。
《意见》从根本上避免地方“一刀切”等执行难题
“中央政府的难处在于必须要宏观指导和总量把控，但无法细致入微。结果就是导致不断统一严加管控，不断施加压力，但是缺乏全面、系统的环保标准和环境数据，难以整体体现环境质量。地方上简单的关停手段也难以持续地实现环境改善，中央的改善环境质量初衷难以有效落地。如果管理不严格，地方政府就会放水，一旦严格又容易出现‘一刀切’。环境问题积重难返，地方在督政重压之下，只能借助应急预案给予的行政权力统一实施停限产。”傅涛具体解释了一些地方政府为何热衷“一刀切”。他说，对于地方政府来说，两点原因导致其“一刀切”。一是域内工业企业排放基本已经达到国家相关标准，可是不利气象条件之下环境质量仍然达不到要求；其二，即使域内工业企业排放都达到了国家相关标准，全年排放总量仍然超标，致使区域环境质量排名落后，给地方造成巨大政治压力，只能借助应急预案给予的行政权力统一实施停限产，降低排放总量。“地方政府的难处在于面对中央环保督察的压力，缺乏科学手段来平衡经济、民生、环境的关系。地方政府既要经济发展也需要应对环境考核，老百姓既要就业也要碧水蓝天。目前环境问题积重难返，企业即便全部排放达标达到及格线，区域环境质量也很难满足要求，地方忙于应付中央的考核，只能简单地跟着指挥棒行动，找不到合适的通道实现差异化，只能选择看似公平公正的‘一刀切’。”
傅涛告诉记者，《意见》明确了党中央、国务院统筹制定生态环境保护的大政方针，提出总体目标，谋划重大战略举措；省级党委和政府对本地区环境治理担负总体责任，贯彻执行党中央、国务院各项决策部署，组织落实目标任务、政策措施，加大资金投入，市县党委和政府承担具体责任，统筹做好监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等工作。这就保证了在不减轻压力传导的情况下，在省级紧盯环境治理成效上采取适合的治理措施，从而从根本上避免“一刀切”等执行难题。
《意见》再次表明我国建设生态文明的战略定力
傅涛说，既要打好污染防治攻坚战，又要避免用“一刀切”的方式临时抱佛脚，关键是树立正确的发展观和政绩观。“一些地方平时对‘散乱污’等企业睁只眼闭只眼，管理混乱，底数不清，环保欠账多。等到环保督察来了，不管三七二十一，简单粗暴，能堵的堵，能停的停。这种治标不治本的运动式执法，缺乏合法性、合理性，不仅没有使污染者尤其是严重污染者承担责任，还错伤了积极投资环保改造的企业——这样的企业是政府环保的同盟军。抓环保不能靠应急，靠的是厚积薄发，把功夫下在平时，治标更要治本。”
据傅涛分析，在执行层面造成“一刀切”或者随意“切一刀”的原因，一方面是切法有问题，高污染低污染都一切了之；另一方面是刀有问题，因为底数不清，标准不准，切来切去伤了筋骨。要有效避免野蛮的“一刀切”或者随意的“切一刀”，做到“切一刀”切得准，“切一刀”切得细，“切一刀”切得稳，必须将环保政策的确定性和地方的不确定性差异结合考虑，通过差异化、精准化管控改变企业的格局，让有潜力的企业尽量少排放，使优秀企业成为环保的同盟军，使环保成为工业绿色转型、高质量发展的助推剂，助力工业领域“两山论”真正落地。责任主体落在省级有利于各地方政府在环保政策确定性下，根据不确定性差异制定合适的治理方案、措施。
“一刀切”或者随意“切一刀”使企业缺乏主动性。傅涛告诉记者，他深入调研了邯郸、郑州等地的工业企业后发现，即使当前污染物排放都已经达标，仍然存在很大的减排空间，但是企业并没有主动减排的积极性，因为在以往只要达标就公平对待的政策思路指引下，企业用更高的环保投入换取更好的环境效果没有意义，反正都要被“一刀切”。那么，政府层面如何激发企业特别是工业企业进一步减排的积极性？傅涛认为，要制定激励政策，差异化停限产，激发企业有更高的积极性制定并执行严于国标的企业标准，实现有规律的正向管控。
“中央政府保持战略定力，坚持生态文明建设不动摇，制定差异化管控的大原则和框架性标准；地方政府因地制宜，制定符合当地条件的激励政策，例如让特别优秀的企业，单位GDP排放最少的企业少停产、甚至不停限产，从而实现有规律的正向管控，尽量避免非计划性的停限产，使工业企业能够清楚地预测不同气象条件下自身应达到的排放水平，最大程度挤压出企业的减排价值。本次《意见》再次表明党中央国务院建设生态文明的战略定力，地方政府希望蒙混过关的想法做法应该彻底摒弃。”
“地方政府要把功课做到平时，通过深入调研，摸清区域污染底数，细化分级管控措施，把工业企业主动减排的积极性充分调动起来，鼓励企业以数据为基础，发布适用于企业自身的标准和减排方案，针对企业减排效果给予差别化的待遇。通过实施明确的、持续的、因地制宜的政策，实现有规律的正向管控，提高工业企业差异化减排的性价比，达到真正降低排放总量的目的。”
企业怎么干？
《意见》以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障。《意见》为坚决打赢、打好污染防治攻坚战注入了强大动力。作为要发挥主体作用的企业要认清形势，顺应大势，抓住机会，身体力行为打赢污染防治攻坚战出力。《意见》为企业发挥污染防治主体作用提供了有力的制度保障。
《意见》全力支持产业发展
市场体系健全与否是包括环保产业在内的各类产业能否持续蓬勃发展的决定因素。《意见》对市场要素给予全方位部署。具体如下。
构建规范开放的市场。深入推进“放管服”改革，打破地区、行业壁垒，对各类所有制企业一视同仁，平等对待各类市场主体，引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行。规范市场秩序，减少恶性竞争，防止恶意低价中标，加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场。
强化环保产业支撑。加强关键环保技术产品自主创新，推动环保首台（套）重大技术装备示范应用，加快提高环保产业技术装备水平。做大做强龙头企业，培育一批专业化骨干企业，扶持一批专特优精中小企业。鼓励企业参与绿色“一带一路”建设，带动先进的环保技术、装备、产能走出去。
创新环境治理模式。积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式。开展小城镇环境综合治理托管服务试点，强化系统治理，实行按效付费。对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。
健全价格收费机制。严格落实“谁污染、谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制。按照补偿处理成本并合理盈利原则，完善并落实污水垃圾处理收费政策。综合考虑企业和居民承受能力，完善差别化电价政策。
《意见》在“健全环境治理法律法规政策体系”中也对产业提出了明确的支持。比如，加强财税支持。“建立健全常态化、稳定的中央和地方环境治理财政资金投入机制。健全生态保护补偿机制。制定出台有利于推进产业结构、能源结构、运输结构和用地结构调整优化的相关政策。严格执行环境保护税法，促进企业降低大气污染物、水污染物排放浓度，提高固体废物综合利用率。贯彻落实好现行促进环境保护和污染防治的税收优惠政策。”产业发展离不开金融。《意见》明确“完善金融扶持”；内容包括，设立国家绿色发展基金；推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度；开展排污权交易，研究探索对排污权交易进行抵质押融资；鼓励发展重大环保装备融资租赁；加快建立省级土壤污染防治基金。统一国内绿色债券标准。
《意见》在“健全环境治理企业责任体系”部分明确了企业责任体系。譬如，推进生产服务绿色化，依法依规淘汰落后生产工艺技术。积极践行绿色生产方式，大力开展技术创新，加大清洁生产推行力度，加强全过程管理，减少污染物排放。提供资源节约、环境友好的产品和服务。落实生产者责任延伸制度。“意见”说，企业有“提高治污能力和水平”的责任。具体内容包括：加强企业环境治理责任制度建设，督促企业严格执行法律法规，接受社会监督；重点排污企业要安装使用监测设备并确保正常运行，坚决杜绝治理效果和监测数据造假。《意见》在“健全环境治理监管体系”部分对完善监管体制、加强司法保障、强化监测能力建设进行了规划安排，其中不少都涉及企业发展。
撸起袖子加油干
年3月3日，生态环境部发布《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，指出要实施差异化监管，精准服务复工复产。在战“疫”中包括环保产业在内的各产业发挥了应有作用。随着生产秩序的恢复，各企业要撸起袖子加油干。应该怎么干呢？傅涛认为，要为走出工业环境管控的“一刀切”困局找到思路。“两条思路：引导企业主动提标，挤压和释放深层次减排空间；现有标准下加强监管，稳步降低排放总量。”傅涛详解上述两条思路，“根据调研，工业企业污染物排放虽然达标，但弹性减排空间仍然巨大，据估计重工业领域有大约50%的减排空间还没有释放，这个空间的释放体现在两条思路上。第一，个性化提高标准，挤压和释放深层次减排空间。这里强调的提高标准不是一味的提高国家标准，而是地方在中央顶层设计框架下，通过制定适应当的实际的分级管控措施鼓励企业制定自己的更高的排放标准，使企业在重污染天气之外也能积极履行减排义务，降低排放总量。第二，对执行现有排放标准的企业在三个方面挖掘环境产能：一是精细化管控，例如大气污染攻坚战中对无组织排放的精准治理；二是加强监管，保证环保设施的有效稳定运营；三是增强政策的稳定性和连续性，频繁停限产只是解决了重污染天气情况下的应急问题，并没有从根本上降低排放总量，更多时候增加了单位产值的排放总量，对于环境质量的持续改善起不到积极的作用。”在解决“一刀切”等执行难问题上，环保产业要和政府一道——意见明确要强化环保产业支撑，环保产业要主动作为，充分发挥支撑作用。
《意见》为企业带来了信心。杰瑞环保集团总裁李慧涛表示，《意见》显示国家对于构建全方位环境治理体系的高度重视和长远规划，相信在接下来的五年，环保行业一定会沿着方向清晰、执行有力、良性互动、多元参与的规范化道路，迈入新的发展阶段，助力生态文明和美丽中国建设事业。实朴检测技术(上海)股份有限公司董事长杨进为《意见》的印发感到振奋。他认为，监测行业将得到更大发展空间，这对于社会化的机构包括检验检测机构都是重大利好。同时，“减少恶性竞争，防止恶意低价中标”明确了未来必将涌现一批有专业特色有一定规模的检测机构，小散弱的现象不能长期存在。高能环境执行董事长凌锦明表示，《意见》在“完善金融扶持”方面提出“加快建立省级土壤污染防治基金”，这是业界多年来期盼的，能够从某种程度上解决环境修复资金的来源问题，这将对土壤修复行业形成很大促进。
本文原刊于《节能与环保》杂志年4月刊
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